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摘 要：2007年国务院政府工作报告明确指出将建立农民工的社会保障制度纳入政府的工作日程.这足以体现建立农民工社会保障体系对建立和谐社会的重大影响.本文立足当前我国实际情况,指出了农民工社会保障的现状,分析了农民工社会保障缺失的原因和建立农民工社会保障体系的障碍,阐述了逐步建立农民工社会保障体系的思路.
关 键 词 ：农民工,社会保障,权益维护
1.农民工社会保障现状
农民工为城市建设作出了巨大的贡献,但当前的农民工社会保障状况却令人担忧.农民工基本上包办了城市中最脏、累、苦的活,是各个群体中最需要社会保障的群体.但是这一群体却未能享受到城市化和经济发展所带来的公共福利增长的利益.据统计,全国3000万的建筑工人,农民工约占80％.而山东建设厅的一份资料显示,建筑施工伤亡的事故中90％是农民工.我国有50多万个厂矿存在不同程度的职业危害,接触职业危害的劳动者在2500万以上,其中80％以上的一线职工是农民工.而另一份研究表明：只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障,而且不是完全意义上的社会保障,其中社会保险各险种的参保率都在10%以下,其余75.2%的人没有任何形式的社会保障.这些研究都表明,适合其自身特点的社会保障体制是农民工的迫切需求.
2.农民工社会保障缺失的原因和建立农民工社会保障的障碍
2.1 社会结构因素
城乡二元户籍制度是导致农民工社会保障缺失的根源.我国户籍制度从20世纪50年始建立,到60年代和70年展而逐步定型.其将我国公民分为农业人口和非农业人口两部分,并对其实行不同的居住、就业和社会保障政策.这种城乡分割的公共管理制度不但限制了劳动力作为生产要素的自由流动和合理配置,也侵害了农民作为中国公民享受社会保障的权利.有学者称户籍制度为“社会屏蔽（social closure）”制度.它将一部分人（主要是指农民）屏蔽在社会保障体系之外,只要是农村户口,就享受不到城市的社会保障制度.
劳动力市场二元结构和对农民工的就业歧视增加了建立农民工社会保障难度.在现代工业社会中存在着两种劳动力市场：其一是收入高、劳动环境好、福利优越的劳动力市场；其二是工资低、工作条件差、就业不稳定、福利低劣的劳动力市场.美国新结构主义社会学家皮奥里（Michael J Piore）将之称为劳动力市场的二元结构.当前我国绝大多数农民工正是处于第二个劳动力市场,他们受不到工会的保护,享受不到城市的社会保障,并且还受到诸多就业歧视行为的侵害.城镇劳动力中相当一部分人在享受着工资刚性所带来的好处.而农民工的报酬却由其边际生产率决定.边际生产率说认为当资本不变而劳动量相继增加时,则“劳动的边际生产率”决定劳动者工资的多寡.而我国目前存在可视为无穷的农民工劳动力供给量,使其边际生产率几乎为零.不同的工薪制度必然导致城镇居民与农民工的同工不同酬.这也为建立农民工社会保障制度带来障碍.
2.2 法律因素
现行的《劳动法》在诸多方面还未覆盖,没有形成一个有体系的对劳动者权益保护的框架.没有诉讼性法律,有关规定都是劳动和社会保障部的解释,而且很不系统,最高人民法院的有关司法解释也非常笼统,而且在处理劳动争议中,无论是实体法适用还是程序法的适用,与我国《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》的关系如何都没有理顺,是否适用这些法律,也没有明确的说法,导致在具体的执行中往往是依据习惯,而不是具体的法律.许多学者提出制定我国的《社会保障法》,将农民工纳入社会保障体系正是基于农民工的权益缺乏法律的保障.
2.3 农民工的群体特征――流动性,是建立农民工社会保障体系的巨大障碍
农民工有其特殊的群体特征――流动性.他们不仅在各城市、地区之间流动,还在各单位、企业之间流动.这给建立农民工社会保障体制带来巨大障碍.目前的社会保障体制难以适应将农民工纳入统一保障体系的需要.这必然要求为农民工建立起符合其自身特点的社会保障体制,加大了建立农民工社会保障体系的难度.
2.4 劳动合同领域存在的突出问题
有关调查显示用人单位与农民工的签约率不是很高,并且许多用人单位虽然与农民工签立了劳动合同,但都只是为了应付上级检查.根据国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》,与用人单位签订用工合同仅占53.70％,没有签订的占了30.62％,有15.68％的农民工居然不知道什么是劳动合同.没有签订劳动用工合同致使企业隐瞒为农民工办理社会保障的义务,也使农民工的平等就业权利受到侵害.社会保障首先基于劳动合同.劳动合同的不规范使社会保障体系难以完善.
2.5 企业的低成本优势考虑
在经济转轨时期,我国存在大量劳动密集型企业.这些企业的竞争优势是低廉的劳动力价格.这也致使许多企业不愿为农民工缴纳社会保障费用.按照目前武汉市的政策,单位按工资总额的8%、个人按本人工资的2%缴费,建立医疗保险基金和个人帐户.这就意味着,为农民工办理医疗保险,人力成本要增加8%.农民工的低成本优势打了折扣,企业的利润空间便被压缩.加上我国对企业未为农民工办理社会保险缺乏强制有力的监督和制裁机制,用工单位与农民工的不平等地位,使农民工往往不会要求企业为其办理社会保险.企业当然也没有动力为农民工办理社会保险.
2.6 农民工的低收入致使其参保积极性不高
目前大多数农民工的收入不高.同社会保障相比,农民工自身更愿意提高即期收入.农民工的低收入影响了其参加社会保障的积极性.许多城市相继出台了一些农民工社会保障的措施,但农民工的参保积极性不是很高.目前,我国农村劳动力进城务工约为1亿人,跨省就业的约6000万人,在这个庞大的人群中,养老保险的总体参保率仅为15％.即使参加了社会保险,依然有很多农民工选择退保.据调查,在农民工集中的广东省,有的地区农民工的退保率高达95%以上.劳动力市场的几近无限制供应造成农民工在薪资谈判中处于弱势地位.收入水平低下直接影响了农民工参保的积极性.
3.建立农民工医疗保障体系的思路
关于如何解决农民工社会保障问题,许多学者都对此进行了深入的研究.有的认为应将农民工纳入现行城镇社会保障制度；有的建议将其纳入农村社会保障体系.笔者认为,这两种思路都有失偏颇.农民工有其自身特有的群体特征,无论城镇社会保障体系还是农村社会保障体系都无法适应其自身特点.因此,去年国务院政府工作报告提出,研究适合农民工特点的社会保障办法.今年的政府工作报告指出：“加快建立适合农民工特点的社会保障制度,重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作.”笔者认为,应考虑农民工自身需求,为农民工逐步建立一套独特的社会保障体系才是解决问题的最优途径.
3.1 为农民工建立工伤保险和大病医疗保险是解决农民工社会保障问题的突破口
农民工最迫切的需求是什么?有学者做过调查发现,农民工对社会保障各险种的重视顺序依次是：工伤保险、最低生活保险、医疗保险、困难救助、养老保险和失业保险.笔者认为,为农民工建立工伤保险和大病医疗保险是当务之急.农民工从事的是高风险的工作,工伤事故和职业病发病率高.而医疗改革市场化导致医疗费用高企.很多农民工在生病之后不愿就医.因疾致贫的农民工比比皆是.从农民工的实际利益来看,工伤保险不存在账户积累和保险关系的接转,投保成本较低,一旦遭受职业伤害,就能够获得赔偿,从雇主的经济负担来看,工伤保险是建立在《劳动法》和《工伤保险条例》基础之上的赔偿机制,缴费数额较低,从社会保障管理部门的操作角度看,组织赔偿的程序简单、便于实施.为农民工建立工伤保险和大病医疗保险可以分散农民工的职业病伤害风险,是非常必要的,应当列为农民工社会保障体系建设的首要工作.
3.2 逐步建立养老保险和失业保险,进一步完善农民工社会保障体系
养老保险和失业保险是农民工诉求相比而言低于工伤保险和大病医疗保险的社会保险项目.但是对于政府来说,建立农民工养老和是失业保险是建立农民工社会保障体系的重要构成部分.现在很多农民工都处于青年时期,自身对于养老保险的需求并不十分迫切.但是等他们到了老年之后,由于其已经脱离了土地生产而失去了土地保障,养老问题便会突显出来.就经济效益来说,现在解决农民工的养老保险问题比以后直接解决农民工的养老问题的成本要小得多.农民工的流动性决定了建立养老保险和失业保险必然是一个艰难而漫长的过程.农民工在不同地区,不同企事业单位间的流动给政府增加了政府为其办理养老保险和失业保险的难度,他们基本上不参加失业保险.因此,如何为农民工建立一套能够跨地区、跨部分的养老保险和失业保险是研究的重点.
3.3 统筹全局,将农民工纳入一整套完善的社会保障体系之中
农民工理应享受同城镇居民相同的社会保障待遇.失业保险、最低生活保障也应将农民工纳入其中.在全国范围内为农民工建一整套有效的社会保障体系.但是,一次性得为农民工建立起完善的社会保障不仅缺乏资金上的支持,也缺乏制度上的保障.在建立起农民工工伤保险、大病医疗保险和养老保险的基础上,将失业保险、最低生活保障纳入其中是解决农民工社会保障问题的最优途径.
建立农民工社会保障体系是漫长而困难的道路,我们只有立足于当前实际,选择具有操作性和可行性的路径,制定切实可行的过渡性方案.建立完善的社会保障体系,将农民工纳入各种社会保障体系之中,保障农民工公平、合理的社会保障权利,尚需更进一步地努力.