发达国家农民工社会保障经验对中国的

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人权保障是当今国际社会的重要话题,受到国际社会的普遍关注.实践反复证明,资本主义市场经济条件下的广大劳工,不是市场经济的局外人,而是市场经济的重要主体；不是无足轻重的雇佣奴隶,而是对市场经济发展有重大影响的“利害攸关者”.因此,要不断繁荣市场,扩大市场,实现市场经济的可持续发展,就必须保障劳工的各项权利,坚持劳资双方的“双赢”；只有劳工生活条件不断改善,才能真正提高市场购买能力,真正有市场的繁荣.“农民工在国外也叫移民工或劳工.农民工权利保障的程度反映了一个社会的文明程度和一个国家的法治水平.如何解决“农民工”问题,发达国家对农民工问题所采取的对策和诸多做法对我们有一定的启示,值得借鉴.

发达国家农民工社会保障经验

一、发达国家农民工基本生活保障制度

资本主义各国农民工权利的获得是工人阶级谋求解放进程中的阶段性胜利成果.英国经历了大约400年的漫长时间处理农民工问题,其长期积累的经验为欧美其他国家解决农民工就业问题大大缩短了时间.1572年英国通过了“济贫税”制度,1795年实行斯宾汉姆制度,1601年通过“旧济贫法”,1834年制定“新济贫法”,1905年通过《失业工人法》,这些法律均规定对收入水平达不到标准的农民工,政府予以财政补贴,逐步顺应农村剩余劳动力转移,为失地农民工提供工作岗位,对失业农民工提供再就业机会.此外,英国议会还于1897年通过了《]等于二人赔偿法》,规定在某些工作危险较大的特定行业,雇主应对因工伤或丧失工作能力者给予赔偿.1948年,英国建立国家保健服务制度,对包括农民工的全国居民实行免费医疗保健服务.

自20世纪50年始,英国为舒缓农民工城市就业压力,采取了鼓励农民工返乡就业措施,即通过发展“农工综合体”吸引农民工返乡就业.这个措施在英国实施得非常成功.在德国,19世纪初大量农民进入城市成为产业工人.随后,周期性经济危机爆发,大量工人失业.为了解决这一社会问题,德国城市中出现自发援助和照料穷人的活动,以使穷人得到最低生活保障.1855年德国通过了《穷人权利法规》,规定每个地区依据居民人员对贫困居民实行生活补贴.

二、发达同家农民工劳动保障制度

发达国家一般都很重视保护农民工的劳动保障权,这些权利包括：

第一,与资方的集体谈判和签订集体合同权.1918年德国颁布了《集体协议法》,1919年法国制定了《集体协议特别法》,1933年美国颁布了《全国产业复兴法》,在这些法律文件中,都明确规定了工人与资方进行集体谈判和签订集体劳动协议的权利.例如,美国《全国产业复兴法》第7款规定,劳工“有权在不受雇主干涉、强迫和限制下通过自己选择的代表进行集体性谈判交涉.”

第二,获得培训权.1833年英国《工厂法》规定“纺织厂9岁以上、11岁以下的童工每周工作时间不得超过48小时,他们必须进其父母或监护人为其选择的学校,或工厂视察员为其指定的学校就读.工厂视察员应责令雇主从孩子的周薪中扣除每先令不超过1便士的钱为他们缴纳学费.”如今,不少国家已将失业人口的职业培训纳入了法制化的轨道.

第三,组织工会权.早在18世纪末19世纪初,英国和美国工人就组建了工会组织.1935年,美国政府颁布了《国家劳资关系法》,明确规定工人有权组织或参加工会.二战后的德国政府规定工会拥有参与国家劳动与社会立法的权利.1980年9月,美国政府就与工会和资方签订了“全面谅解”合作协议,规定工会代表劳工可参与公司、企业的监督和管理,参与全面重大经济政策的制定.

第四,罢工权.在早期资本主义时代,各国政府并不承认农民工拥有罢工权,经过长期不屈不挠的斗争,西方各国政府被迫做出让步,相继承认农民工的罢工权利.1932年,美国颁布《诺里斯一拉瓜迪亚法》,该法禁止联邦法院对进行罢工的受雇人发布临时禁令.与此同时,法国政府也取消了罢工禁令.

第五,参与企业管理权.1951年,联邦德国议会通过了《煤钢行业参与决定法》,1952年制定了《企业组织法》,1976年颁布了《参与决定法》,这些法律文件明确了农民工参与企业管理的权利.与此同时,落实农民工这种权利的机制――“劳资共同决度”也正式确立.

三、发达国家农民工社会保险保障制度

为了解决农民工的后顾之忧,发达国家相继建立起一系列的社会保险保障制度.

第一,建立养老保险保障制度.1889年德国颁布的《老年和残疾社会保险法》是第一部位盖面较广的养老保险立法.该法在农民工养老辅助保险里面规定,所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险.此外,在义务性养老保险里面,将包含农民工的全部工人纳入工人养老保险里面.除德国之外,丹麦、俄国、英国、法国等主要资本主义国家在19世纪末20世纪初也相继建立养老保险制度.

第二,建立职业伤害保险保障制度.1884年,德国通过了《工伤事故保险法》,成为第一个实行工伤社会保险的国家.继德国之后,英国、法国、瑞典、美国等国也先后制定了各自的工伤或职业病社会保险立法.最初的职业伤害社会保险着重经济赔偿,带有处理善后事宜的被动性质,工伤保险待遇工伤保险待遇(即伤残恤金或补助)可分为补助和医疗服务两大类.农民工享受工伤保险权利,通常没有保险期限和最低工龄的限制.

第三,建立失业保险保障制度.失业保险制度于1905年最早出现在法国,随后挪威、英国和丹麦等国也相继建立起来农民工失业保险保障制度.1911年英国出台了《国民保险法》,强制立法范围内人员参加失业保险,开创强制性保险的先河.目前,美国、德国、日本、加拿大等国都采用该制度.此外,丹麦建立了非完全强制性失业保险制度,澳大利亚、新西兰等国建立了救济性失业保险,瑞典、芬兰等国则建立了救济性失业保险和强制性失业保险相结合的双轨制.

第四,建立医疗保险保障制度.1883年,德国政府出台《疾病社会保险法》,第一次正式解决了国民健康社会保障问题.比利时、奥地利、瑞典、丹麦等国也于19世纪末相继推行医疗保险制度.现在发达国家医疗保险模式主要包括以下形式：(1)直接免费型.政府建立和拥有医疗卫生设施,为患者提供基本免费医疗服务,医院和疗养院的医生和义务人员均享受国家统一的工资待遇.该种模式以英国和瑞典为代表.(2)预付报销型.社会保障机构管理国民医疗保障费用,患者根据规定向医院缴费,再凭收据到社会保障机构报销.该种模式以法国为代表.(3)社会保险型.通过国家立法强制执行,雇主和雇员共同缴纳保险费,社会保险基金用于雇员和他们家属的医疗社会保障.该种模式以德国为代表.(4)混合保障型.其中国家非营利医疗机构提供具有社会保障性质的医疗服务,而私营医疗机构提供营利性医疗服务.国民享受不同的医疗保障,即政府免费提供、雇主资助和自由投保.该种模式 以美国为代表.

发达国家农民工社会保障对中国的启示

一、建立农民工最低生活保障制度

目前要把农民工全部纳入到整个社会保障体系中难度相当大,而最低生活保障制度是国家基于保障人权对特困居民实施的一种无偿救助制度.农民工作为中国现代化建设不可缺少的一个社会群体,当其基本生活难以维持的时候,国家有义务实施救助.公益劳动组织由政府出面建立,财政给予支持,主要从事清理环境卫生、维持交通秩序、公益服务等工作,失去工作的农民工可以自愿申请到这里暂时工作,该组织为农民工提供满足其最低生活需要的工资或食物和用品,为暂时失去工作的农民工提供最低生活保障.

二、建立农民工劳动保障制度

与发达国家相比,中国属于相对落后的发展中国家,几千年的“人治”文化短期内难以根本改变,要真正实现城市农民工在法规政策面前的平等,还必须建立相应的组织、机构,为民工维权提供经济、法律、信息等方面的服务.为了让农民工阶层的利益诉求能够通过合法的、制度性的渠道加以聚合和表达,充分维护农民工社保利益和其他合法利益,可以尝试在城市中按照区域(比如街道)设立农民]二工会,主要负责本辖区农民工管理服务工作.由于法规的不健全和执法不严等原因,农民工权益被侵犯的事时有发生,迫切需要建立针对农民工的法律援助制度,包括开辟法律援助,及时为农民工提供法律咨询、将农民工纳入法律援助对象范围.各级政府要采取积极措施,引导和鼓励农民工自主参加职业教育和培训,鼓励用人单位、各类教育培训机构和社会力量开展农民工职业技能培训.加强农民工培训的针对性、实用性和有效性,注重培训质量,切实提高农民的就业能力和外出适应能力.同时,政府必须严格规范用工制度,要求企业在使用农民工时必须依法签订劳动合同.

三、建立农民工社会保险保障制度

相较于其他社会群体,农民工处于弱势地位,为了对农民工权益予以保障,有必要建立农民工社会保险保障制度.

第一.建立养老保险制度.根据进城务工农民的不同情况,将其纳入有差别的社会养老保险制度.对拥有较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工,应将其纳入城镇社会养老保险体系,缴纳办法可以等同于城镇职工.对于无稳定职业且流动性较大的农民工,则可以设计一种过渡性方案.比如制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择,同时规定凡使用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费.

第二,建立职业伤害保险制度.职业伤害保险,能够为劳动者提供包括工伤预防、工伤补偿和职业康复在内的全面、稳定的保障,是社会保险中待遇较高的险种.对农民工来说,这一制度不仅保证其一旦出现职业伤害事故就可以得到相应的赔偿,而且,由于建立了针对农民工的lT伤赔偿机制,用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施,从而大大减少农民工的职业伤害事故.对农民工的职业伤害保险,可参照《企业职工工伤保险试行办法》的规定,实行社会统筹,建立工伤保险基金,企业(雇主)必须按照国家相关规定,按时定额为农民工缴纳工伤保险费.

第三.建立失业保险保障制度.农民工的就业状况极不稳定,又不能和城镇失业人员一样享受相应的失业保障,这对国家社会稳定和经济发展构成威胁.建立农民工失业保险保障制度,可以解决农民工的后顾之忧,为其基本生活提供安全保障.在确定工作后,用人单位向专为农民lT设立的失业保险基金缴费.如果农民工职业稳定、有固定收入达到一定年限,则可以参加城镇职工失业保险.

第四,建立医疗保险保障制度.在缺乏保障机制的情况下,患病尤其是患大病不仅对农民工身体造成伤害,而且会导致失去工作,从而失去经济来源,陷入贫困,所以应尽快建立农民工的基本医疗保险制度,资金由个人缴费和地方财政共同构成.个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定.为使该制度能够顺利推行,初期可确定相对较低的缴费水平和保险水平,将来视情况逐渐提高,最终实现与城镇医疗保障制度的并轨.

【本文是江苏省教育厅哲学社会科学基金项目(项目批准号：09SJB820004)；江苏省教育厅哲学社会科学基金项目(项目

批准号：2010SJB820003)；江苏大学人文社科重点建

设项目(项目批准号：IDR2006A04)的阶段性成果】

(作者单位：江苏大学法学院)

(责任编辑：刘娟娟)