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摘 要：农民工是指身在城市从事非农工作的农业户口工人,他们是我国城市化过程中逐步形成的一个庞大的特殊群体,为我国的经济发展、现代化做出了重大的贡献,但是由于身份特殊,导致其一直处于社会保障的弱势地位,深陷各种各样的困境,无法享受社会保障的基本权利,这一问题引发了社会各界的广泛关注.本文阐述了农民工社会保障政策的发展历程,提出了农民工群体在社会保险、社会救助、社会福利等方面面临的问题,在此基础上给出了若干关于完善农民工社会保障的对策和建议.
关 键 词 ：农民工；社会保障；对策
中图分类号：F323.89 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.12.47 文章编号：1672-3309（2013）12-108-02
农民工社会保障问题现今已成为社会各界关注的焦点.农民工社会保障制度对于推动经济发展,加快工业化和现代化建设以及促进“三农”问题的解决等诸多方面都有十分重要的作用.纵观我国现行的农民工社会保障政策仍然存在着许多不足和需要完善的地方,实施的效果并不理想,广大农民工群体并没有得到良好的保护.因此,加强对农民工社会保障政策的研究,建立健全农民工社会保障制度,维护农民工社会保障的合法权益刻不容缓.
一、农民工社会保障政策的发展历程
21世纪以来,农民工群体的社会保障实现了从无到有再到不断发展的转变.2002年国务院关于做好农业和农村工作的意见提出：“各地区要认真清理对农民进城务工的不合理限制和乱收费,纠正简单粗暴清退农民工的做法”.2004年1月1日,由国务院颁布的《工伤保险条例》首次把农民工列入了条例的保障范围之内,一直备受关注的农民工工伤保险待遇问题终于得到了解决.2006年,国务院专门下发《关于解决农民工问题的意见》,要求“积极稳妥地解决农民工社会保障问题,高度重视农民工社会保障工作,依法将农民工纳入工伤保险范围,抓紧解决农民工大病医疗保障问题,探索适合农民工特点的养老保险办法”.2007年7月1日正式开始实施农民工养老保险.2009年国务院常务会议决定从2010年1月1日施行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,该办法囊括了广大的农民工团体,只要符合国家相关的条件规定,都保障其拥有同样的领取基本养老保险待遇的权利,维护了农民工的养老保险权益.2011年7月11日开始实施的《社会保险法》第95条规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险.”
二、农民工社会保障政策实行过程中存在的问题
（一）农民工社会保险问题.社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度.它主要包括：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等.社会保险计划由政府举办,强制某一群体将其收入的一部分作为社会保险税（费）形成社会保险基金,在满足一定条件的情况下,被保险人可从基金获得固定的收入或损失的补偿,它是一种再分配制度,它的目标是保证物质及劳动力的再生产和社会的稳定.
社会保险是社会保障制度的一个重要的组成部分,但是农民工社会保险却存在着诸多问题：一是关于农民工社会保险的法律法规不健全,没有设立专门的农民工社会保险法.现行法律法规缺少详细、明确的关于保障农民工社会保险相关权益的规定.农民工面临着养老保险滞后,医疗保险待遇低下,工伤保险维权困难,失业保险、生育保险缺失的局面.二是农民工社会保险的覆盖范围窄,保障功能差.农民工基本没有享受到失业保险和生育保险,即使可以享受到工伤保险、医疗保险,有限的保障能力也远远无法满足农民工的需求.三是农民工参与社会保险的比例较低,退出社会保险的比例较高.大多数在城市务工的农民工没有任何的保障,自从可以自愿选择是否参与社会保险之后,很多农民工选择了退保.四是农民工社会保险存在资金不足的问题,若将农民工群体加入到社会保障制度的范围内,必将导致社保基金更加短缺.
（二）农民工社会救助问题.社会救助,是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策.社会救助对于调整资源配置,实现社会公平,维护社会稳定有非常重要的作用.
社会救助的最主要的特征是具备权利和义务单位非直接对应性,也就是说当社会成员陷入贫困时,国家和社会有责任和义务为他们提供援助.而农民工群体作为社会成员的一部分理应有权利享受到国家提供的救助,然而,实际上对于农民工的社会救助存在着多方面的问题：一是城乡二元户籍制度导致了农民工社会救助的缺失.由于户口在农村,因而农民工群体被排除在社会救助的范围之外,无法同城市的居民享受政府提供的援助.二是关于社会救助的法律体系不健全.由于没有出台针对农民工社会救助的相关法律和与之相配套的法规,这导致政府的救助工作很容易忽视农民工这一弱势群体.三是农民工寻求社会救助的意识淡薄.由于自身的文化程度较低、法律意识薄弱,在面对困难时很大一部分农民工选择了规避,或者自己想办法解决,而不是寻求国家和政府的帮助和支持.四是政府用于社会救助的资金短缺.由于政府的支付能力有限,在救助资金供不应求的情况下,政府就只能尽量保证城市居民实施救助而将农民工群体排除在社会救助对象的范围之外.
（三）农民工社会福利问题.社会福利是指国家和社会为帮助社会成员改善生活条件,提高自身素质,以适应经济和社会发展需要而实行的制度、采取的措施和举办的事业的统称.
社会福利是社会保障体系中对于全体社会成员的最高保障,社会福利的责任主体是国家,服务对象是全社会成员,其目的不仅仅是保障社会成员的基本生活,而且是为了不断提高生活质量,满足他们的多种需求.但现实中,在社会福利方面农民工享受到的社会福利很大程度上落后于城市居民,问题表现在：一是在住房方面,政府提供的廉租房大多是面向城镇低收入居民的,农民工并没有被纳入其中.即使有些地区提供了廉租房,也仅仅解决了一小部分农民工住房难的问题.二是在医疗服务方面,健康检查、疾病防治在农民工群体中的普及十分有限,有效提供给农民工的医疗福利很少.三是农民工子女受教育难的现象十分普遍.农民工子女在城市中无法享受平等的受教育权利,享有的教育资源稀少,而且往往需要缴纳额外的借读费用,这也导致了农民工子女辍学现象严重.四是农民工群体被排挤到诸如老年人、残疾人、妇女、儿童等特殊群体的社会福利之外. 三、关于完善农民工社会保障的建议
（一）健全农民工社会保障法律制度,使农民工社会保障走上法制化道路.加快《农民工社会保障法》立法,并制定相配套的具有针对性的政策法规,更好地保护农民工群体的切身利益.加强对农民工社会保障法律法规的宣传,增强农民工的法制观念,使其通过正当手段来维护自身合法权益.加大执法力度和监管力度,强化政府的监管职能,监督农民工社会保障基金的征收和使用情况.完善农民工社会保障的法律援助体系,为农民工维权提供帮助.
（二）加大宣传力度,提高农民工对社会保障重要性的认识.农民工是构建和谐社会的重要力量,他们为经济发展作出了巨大的贡献.因此,理应获得与城镇居民平等的社会保障权益.政府要致力于提高农民工对社会保障问题的认识,很多农民工没有加入到社会保障体系一部分原因在于他们对于社会保障的认识不够全面.同时,政府要加大社会保障在企业以及社会各界之间的宣传,使大家体会到健全和完善社会保障体系的重要性,只有提高了整个社会对于农民工群体社会保障的认识,才能更好地解决农民工社会保障所面临的困境.
（三）深化户籍制度改革,打破城乡二元结构.现行的户籍制度是二元社会保障制度存在的根本原因.逐步消除户籍制度的限制,建立城乡统一的登记制度,使户口不再是限制农民工参与城镇社会保障的障碍,让农民工渐渐和城镇居民一样享受同等的养老、就业、医疗、教育、住房方面的待遇.取消对农民工进城工作和落户的限制,并为其提供相应的信息服务,降低农民工进城务工的成本.一系列举措将改变农民工的身份,有利于农民工更好地融入到城市社会保障的体系当中.
（四）建立分类的农民工社会保障制度.由于农民工群体存在多样性,针对不同的农民工群体,所应当采取的社会保障方式也不尽相同,只有通过分类的方式才能更好地满足农民工群体的需求.我国农民工大体上分为三类：第一类是长期在城市工作,流动性小,收入较稳定,针对这一类农民工群体可以通过改革户籍制度,使他们融入到城市,与城市居民享受同等的社会保障待遇.第二类是工作不稳定,流动性强的农民工.第三类是指农忙的时候在家劳作,农闲的时候进城务工的农民工.采取统一的社会保障模式覆盖全体农民工针对性不强并不可行,分类的方式有利于逐步建立农民工社会保障制度,满足不同类别农民工的诉求.
（五）按照农民工对社会保障需求的轻重缓急,分步骤实施各项社会保障政策.首先建立全面的农民工工伤保险制度,大部分农民工从事高风险、高强度的工作,很容易在工作过程中遭受工伤事故,全面的工伤保险有利于帮助农民工群体在受到伤害时得到优抚和救助.第二,建立全面的农民工医疗保障制度,增强农民工负担医疗费用的能力,防止农民工因疾病而使生活陷入困境.第三,建立完善的农民工养老保险制度,使农民工群体能够“老有所依”,提升农民工的养老能力.最后,建立农民工最低生活保障机制,使农民工在城市遭受失业时能够维持其最基本的生活水平.