应急资金保障体系“四手联弹”

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灾难来袭,抢险救灾行动环环相扣,而及时稳定的应急资金保障无疑成为了连接关键环节的链锁,一经断裂必将导致救灾行动的支离破碎.究竟该由谁来提供应急资金如何能够保证资金及时到位应急资金保障体系又该如何构建

根据国外经验和我国市场经济的发展情况,可用于灾害管理的资金来源主要有四类：财政资金、保险资金、银行信贷资金和捐赠资金.四类资金诉求不同,运行方式各异,只要配置得当、协调合理,它们就可以在灾害管理的资金保障体系中分别承担不同的作用,搭建起相互协调、支持配合的应急管理资金保障体系,获得相得益彰的整体优化结果.

保险资金

保险资金是对未来可能发生风险的一种预提或准备,其基本特点是事前性和分散性.企业、家庭或个人根据自己面对的风险各类与程度,以分散灵活的方式向保险公司购买保险.一旦保险风险发生,保险公司按合同约定承担相应的赔偿责任.因此,就应急资金整个体系而言,保险资金的事前性可完美对应防灾减灾这一环节,一方面将可能发生的风险转移到灾害发生之前,另一方面将灾害发生后所产生的资金责任分散到企业、家庭和个人,有利于在更大的范围增强风险管理意识,提高灾后救济与恢复的水平.从发达市场经济国家的情况看,以民房损失为例,保险资金的赔付往往占到整个因灾损失的20～50％左右.

在我国,保险资金介入应急领域的关键在于筹谋建立符合我国国情的巨灾保险制度.在综合考察各国的巨灾保险模式后,我们认为,我国的巨灾保险制度应至少具有以下两个特点：一是政府与保险公司共同参与.政府可着重于制定相关政策、提供部分保费补贴、建立相关再保险市场,另外承担超大灾害的最后赔付责任,保险公司则重在承办具体保险业务,如销售保险、查勘理赔等,二是要在政府、地方政府、保险公司、再保险公司、投保人设计出多层次、共同承担资金责任的机制.鉴于我国地域广大,东、中西部各省、城市与农村之间,频发灾害各有不同,难于建立统一内容的巨灾保险制度,而且由于相关灾害数据不完备,难于通过精算的方式相对准确地测算出政府与保险公司之间的资金责任.因而我们认为,一个可行的办法是借鉴现行农业保险政策的做法,先由拿出一部分钱来做“引子钱”来补贴保费,诱导各省根据自己的情况考虑是否购建巨灾保险,如果要建,哪些灾种将纳入保险范围以及相应的赔付范围和金额等需纳入考虑范围,并通过各级财政、企业、家庭、个人共同分担的办法,引入保险公司,先行建立起区域性、类别性的巨灾保险市场,以后再视情况向全国统一政策过渡.

财政资金

财政资金的特点是公共性和强制性,其来源和使用都要求基于某种公共目的,实践中更强调相关政策的统一性和公平性.灾害管理中,有一部分财政资金发生在事前,即通过预算安排的各个部门的防灾减灾支出之中；灾害一旦发生,救人、抢救重要物资、抢通道路和通讯设施、恢复供水、供电等的紧迫性往往容不得政府另行筹资,此时政府资金往往作为主力、甚至是唯一的资金率先进入救灾.这在我国历次的公共事件处置上已表现得非常明显.灾后恢复重建方面,那些因灾毁损的基础设施和公共设施一因其典型的公共性和基础性一往往也是是政府资金全力进入,尽速恢复的投入对象.涉及到个人和家庭重建需要,本身就属于政府应予以保证的公共品,如义务教育、基本医疗、贫困家庭的住房重建,低收入者的就业帮扶等,财政资金自然无偿投入；但有着私人品性质的一般家庭的住房重建和中小企业恢复生产所需要的资金,财政不能全额无偿供给,往往需要采取有偿性政策金融的方式.

在我国,目前应急财政资金方面主要需要解决两个问题,一是与地方的财政救灾关系问题,二是政府针对企业、家庭、个人的灾害财政援助之项目和标准问题.对于第一个问题,处理的基本原则是,首先各级政府都应建立自己的、多层次的灾害准备金,灾害一旦发生,未超出准备金的部分地方政府自己承担,超出部分由政府承担；其次设计出报灾――评灾――财力补助三者之间联动机制,地方政府报灾与后期政府主持的评灾结果越接近者,越能得到政府更高比例的财力援助.对于第二个问题,则需要重新设计财政救灾的项目与标准.基本考虑是,一要增加项目,将救济与补偿范围从灾后“衣、食、住、行”为主的基本生活需要扩大到包括教育、医疗、住房等,并进一步从生命维持扩大生产恢复,如对产业损失明确相关扶持政策等,二是在政府层面制定统一的救济与补助标准(各地在此基础上,可根据本地情况进行调增),坚决避免当前救灾中的“一事一议”.在此基础上,细化项目管理流程,公开信息,提高管理水平.

银行信贷资金

银行信贷资金的基本特点是盈利性和安全性,一般认为难于在应急管理中发挥作用.但是,从汶川“5.12”地震灾后重建的情况看,将近3000亿的商业性信贷资金投向了基础设施(含公用设施)重建、大型骨干企业恢复重建和民房重建等领域.由此看来,只要配置得宜,银行信贷资金也在某些局部、某些项目上发挥重大作用.择其要义而言,需要甄别重建项目的性质,主动设计、协调资金投入方式,凡是那些可能在未来一个时间内产生足够的流,能承担还本付息的项目,均可以适当方式导入巨额的银行信贷资金流.

我们注意到,在汶川地震灾后重建中,资金缺口巨大的主要是民房重建和中小企业生产恢复这些财政投不起、银行不愿意投的领域.根据国际经验,只能借助政策性金融这一财政资金延伸分配的特殊手段,以市场化的手段来配合政策性目标的实现.遗憾的是,由于种种原因,1998年前后成立的三家政策性银行由于种种原因,纷纷转制成为商业银行.财政部财政科学研究所所长贾康曾表示,我们国家现在已找不到主力型的政策性金融机构,也找不到像样一些的政策性银行.因此需要结合我国应急体系的建设,为类似的信贷资金需求开辟政策通道.结合国际经验,一个可考虑的渠道是将类似的政策性业务通过招投标的方式外包给商业银行承担,但前提是财政要有相关制度性支持.

捐赠资金

捐赠资金的特点是自愿性、公益性和多元化,体现的是人道与爱心.在发达国家和地区,捐赠资金多是由这些形形色色的、主旨各异的非政府组织具体负责实施的,因此它虽然不是灾害管理的主力资金,但其分散、灵活、小型、多样的特点却使其可遍布灾害管理从事前、事中到事后的各个环节,并在那些财政资金统一政策之下关照不到的地方与人群发挥作用,从而与主力资金相互补充,相得益彰,共赴危难.

由于我国目前基本不存在真正意义上的非政府组织,因此大量捐赠资金主要是通过政府、依托财政系统来运用、监管捐赠资金,集中使用程度极高,是名副其实的“准财政资金”.但是,捐赠资金归根结底不是由税收支持的财政资金,长远来看,还是需要从政策层面放松对扶贫、救灾、医疗、教育等公益型、慈善型非政府组织的管制,允许登记,使其获得存在的合法性；通过政府立法、社会与媒体监督等多种方式,逐渐锻造这些非政府组织的社会公信力；通过政府购买服务、税收优惠等待支持其健康成长与长期发展.

总之,由于“应急”牵涉范围巨大,工作内容极端复杂,因此需要以政府为中心,动员一切社会资源和资金力量,形成立体化的网络,覆盖灾害管理的全过程,进而推动我国应急管理质量的整体提升.