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摘 要：规范环保处罚裁量具有重要的现实意义,最优规范路径是利用信息化技术使执法者裁量过程和实体更加科学合理.南京市环保系统通过梳理环保法规库,建立案例基准库,进而用数学思维开发可用于执法实践的处罚裁量辅助决策系统,目前已在本地应用并在部分地区推广.
关 键 词 ：环保处罚 裁量辅助决策系统 南京
中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）06（b）-0232-01
在环保行政处罚过程中,自由裁量对执法公正的影响很大,各级环保部门虽然对此有一些规范性文件要求,但远没能达到规范、标准、科学的目标.结合环保执法工作实践,研究和利用信息化技术手段,规范执法的过程,减少裁量中的人为影响,实现规范执法和科学裁量的目的,既有科研价值,又具实践意义.
1.对规范处罚裁量科学化的路径思考
客观分析评判环保行政处罚自由裁量问题,有三个方面值得深入思考研究.一是法的因素,法律在制定之初就应当考虑如何科学实施,目前环保法律诸多,标准繁杂,实施过程化因素也较多,立法的滞后性非常明显,但法的修订有其自身过程,往往非基层力量所能迅速解决.二是人的因素,执法者如何在处罚裁量过程中发挥积极主动性,力求让处罚程序和实体能做到科学和规范的最大化,此因素更多取决于对执法者的训练和执法者素质的主动提升.三是制度的因素,尽可能制定相应的制度规范,让裁量更趋合理和科学,让程序能够得到固化,让过程能够被监督等.从实践角度看,如何能找到人与制度因素的结合体,对裁量的科学规范无疑是最优的帮助.基于此,利用信息化手段,开发出能够被执法者应用的程序系统和人机互动的辅助决策系统就成为执法者和研究者追求的最佳路径和最高目标.
2.对环保处罚裁量决策系统的信息化分析
当前,环保行政执法普遍采用“推估式”的裁量评判方法.这是一种经验作业法,注重执法人员的个人主观经验.开发辅助决策系统需要将一线执法人员大量的工作经验进行理性总结,将经验客观化、抽象化、数量化,最大化体现基层执法经验,进而通过对经验理性总结,设立处罚裁量基准,将法律条文细化,使模糊的规定明确化、宽泛的幅度具体化,使具体案件中的行政执法的标准更为精细、客观.
信息化思考的过程是将处罚与软件结合的过程,或者是环保处罚信息化表达的过程.通过对长期执法实践过程中所形成的经验总结,先用抽象的执法思维过程将其数量化、数学化,以数学模型来模拟行政处罚裁量过程.分析可得,环保处罚的案例构成主要是情节和后果两部分,这样就有了二维思考与数学因子.通过大量执法过程的简化,将违法事实划分为“行为”与“后果”两个主要因素,形成一个二维形态的刻画.而后,通过叠加组合的方法,依据上述两个因素计算出违法事实的违法等级.这部分工作是信息化思维和信息化表达的根本.在构造某些简单的二元函数准确描述违法等级与“行为”、“后果”的对应关系后,通过计算机可以计算出相应的处罚金额,辅助执法人员进行裁量,以确保行政处罚工作合法、合情、合理.最终通过对违法行为情节、后果双重性进行研究,依据裁量相关规定要求,借助二维数组组合的不确定性等方法,借助计算机编程技术进行研究和开发辅助决策系统.南京市环保系统在违法行为历史数据研究整理和计算机流程技术方面良好的基础和支持,为系统的研究开发和探索提供了技术和实践保证.系统建设的目标是让执法人员按裁量基准和数学模型计算裁量的结果是唯一的、精确的,使处罚之间呈现出合法、合理、合适的对应关系.具体信息化表达过程见图1.
3.南京环保系统对裁量辅助决策系统建设探索
南京市环保系统对处罚裁量辅助决策系统的建设经过了五个步骤.
步骤一是梳理所有环保行政处罚权力项目,根据环保行政处罚工作的实际需要,对国家和地方的环境保护法律法规有关行政处罚的条款进行梳理,形成处罚权力事项,并依据权力事项建立法律责任和法律规定的对应关系.
步骤二是对环境违法行为情节、后果等级及对应的处罚标准进行研究,形成二维数据组,针对各种环境违法行为进行处罚裁量的共性、个性和修正基准的标准体系,包括构成各种环境违法行为的裁量因子的采集、梳理、分级,制定裁量因子叠加计算原则等进行分析研究.
步骤三是针对上述研究,分别进行再梳理,并与现实案例进行比较分析,形成环境违法行为等级基准和标准库,进而依据处罚裁量因子叠加计算原则,运用数据拟合技术创建的一组应用于处罚裁量计算的数学经验公式并固化的数学模型.
步骤四是对环保行政处罚裁量计算机控制系统进行研究,实行行政处罚网上运行流程,创建符合行政处罚法定程序,适应电子政务行政处罚运行的工作流程.
步骤五是对裁量辅助决策系统应用与实践案例进行比较修正后应用于实践,实施行政处罚电子化文本,依据国家环保行政处罚的文本标准并结合环保行政处罚实践,设计出规范化的行政处罚电子表单和格式化文书.
4.环保裁量辅助决策系统的推广应用
自2011年起,环保裁量决策系统全面应用于南京市环保系统的执法实践,并在吉林省环保厅、重庆市渝北区环保局、哈尔滨环保局、山东日照环保局、浙江台州环保局、河北衡水环保局、江苏无锡环保局和江苏省环保厅等单位试用,以期验证系统在全国环保系统运用的可行性,并使之更加完善.2010年5月4日《中国环境报》、2010年8月13日《法制日报》、2010年9月30日电视台“新闻30分”等媒体专题报道了《南京环保行政处罚裁量辅助决策系统》的研发和应用成果,评价《南京环保行政处罚裁量辅助决策系统》作为行政处罚裁量的重要工具,将“估推式”经验作业法改为裁量基准评判法,把自由裁量过程置于“阳光”之下操作,增强了环保行政执法的精细性、公开性和公信力.中纪委驻环保部监察局,环境保护部法规司、监察局通过会议纪要、简报和专题会议等形式向全国环保系统推荐试用该系统,国务院法制办已计划向其他有行政执法权的部门推荐.