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摘 要 《食品安全法》的立法目的是为保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全,但食品生产经营活动环节众多、过程复杂,难免因某个环节的疏漏造成食品安全事故的发生,而一旦发生食品安全事故,将会造成一定的社会影响,政府和群众对食品安全事故均高度敏感,本文旨在通过探讨在餐饮服务环节发生食品安全事故时如何追究肇事单位的责任,并对其实施行政处罚,达到惩戒和警示作用,最大程度减少事故造成的社会影响,平息群众情绪,避免事故的再次发生,保障消费者就餐安全.
关 键 词 餐饮服务 事故 行政处罚
作者简介：范丽红、顾玲玲、管愉,江苏省昆山市卫生监督所.
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-232-02
《中华人民共和国食品安全法》自2009年6月1日起正式实施,其法律框架内配套的法规、规章有《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》.其中食品安全事故是指“指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品,对人体健康有危害或者可能有危害的事故”,在餐饮服务环节,通常意义上理解的食品安全事故也是最为常见的事故就是食物中毒事故.
《食品安全法》在调动食品生产经营单位防控食品安全事故的积极性,对确保食品质量,减少食品安全事故的发生起到非常积极的作用.所以,《食品安全法》并未规定凡是发生食物中毒都要处罚,而是对未及时报告和处置、毁灭有关证据或造成严重后果的规定了罚则,这是《食品安全法》立法的创新理念.但在笔者的工作实践中对餐饮服务食物中毒事故行政处罚方面却遇到很多的困难.现讨论和分析如下：
一、餐饮服务食品安全事故行政处罚的法律规定
《食品安全法实施条例》第六十六条“发生食品安全事故的单位未依照本条例第四十三条规定采取措施并报告的,依照食品安全法第八十八条的规定给予处罚.”、《餐饮服务食品安全监督管理办法》第四十一条“违反本办法第二十二条第一款的规定,由食品药品监督管理部门根据《食品安全法》第八十八条的规定予以处罚.”可见对于发生食物中毒安全事故的法律责任规定,最后都集中到按照《食品安全法》第八十八条“违反本法规定,事故单位在发生食品安全事故后未进行处置、报告的,由有关主管部门按照各自职责分工,责令改正,给予警告；毁灭有关证据的,责令停产停业,并处二千元以上十万元以下罚款；造成严重后果的,由原发证部门吊销许可证”进行处理.
二、餐饮服务单位发生食物中毒行政处罚的分析讨论
1.《食品安全法》法律框架内关于食品安全事故处罚的条款中没有直接的证据证明事发单位故意毁灭证据（清理现场、销毁剩余食品等）,就不能直接以食物中毒事故对该单位进行处罚.例如某酒店发生了一起食物中毒事故,因病人（3人以上）集中到某医院就诊,医院首先是向事故处置调查部门,酒店方面知道事故发生可能是在事故处置调查部门之后,因而不能认定酒店未履行报告义务,即便酒店方面在事故处置调查部门之前知道事故发生,并且未在2小时内向所在地事故处置调查部门报告,也只能按照《食品安全法》第八十八条给予酒店警告的行政处罚,处罚力度较低,惩戒效率较差.
2.现场调查时,食品加工区环境卫生差、功能布局不合理、卫生设施设备缺乏、食品容器生熟不分、从业人员操作卫生差,但这些极易导致食物中毒发生的问题在《食品安全法》中没有相应罚则,某些食品加工场所布局、硬件设施较好的单位事实上也并不存在上述问题,所以在现场调查时不能把这些问题作为取证重点.
3.事故处置调查部门能在第一时间采集到剩余食品样品,并检出致病菌,则可认定违反《食品安全法》第二十八条“禁止生产经营下列食品：（二）致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品”,按照《食品安全法》第八十五条“违反本法规定,有下列情形之一的,由有关主管部门按照各自职责分工,没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的,并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的,吊销许可证：（二）生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品；”餐饮服务动态性极强的特点会使得有些违法证据在短时间内自然灭失,如餐饮单位在餐后及时清扫加工场所卫生、对餐用具进行清洗消毒、丢弃剩余食品等,以上行为是生产经营者在不知情的情况开展正常的生产经营活动和正常的操作流程,给事故处置调查部门收集证据带来了相当大的难度,一是难以采集到剩余食品进行检测,二是不能将其定性为毁灭有关证据.因而不能用八十五条的规定进行处罚,亦不能将其认定为毁灭证据按照第八十八条进行处罚.
4.《餐饮服务食品安全操作规范》第三十六条“食品留样要求（一）学校食堂（含托幼机构食堂）、超过100人的建筑工地食堂、集体用餐配送单位、厨房,重大活动餐饮服务和超过100人的一次性聚餐,每餐次的食品成品应留样.”如果就餐人数超过100人,应当按照上述规定进行留样,但在多数聚餐活动中这项规定执行不到位,且现行的食品安全法律法规中没有对留样工作不落实的罚则.另外,即便是餐饮单位进行了留样,事故处置调查部门采集留样食品并检出致病菌,我们认为也不能按照第八十五条进行处罚,因为留样食品的检测结果只能作为事故原因判断的参考,检测结果也只能说明留样食品的问题,不能延伸至聚餐时供客人所食用的食品,更不能作为处罚的证据.
5.如果事故是发生在未取得《餐饮服务许可证》的经营单位,我们可以对其无证经营行为进行处罚,但事故如果发生在有证经营单位,并且事故处置调查部门未能掌握其故意毁灭有关证据,就不能按照食物中毒事故进行处罚,需要查找其他违法证据,如：经营超过保质期的食品、经营无标签的预包装食品、进货时未查验许可证和相关证明文件等,这也是目前平息事故负面影响,惩戒肇事单位最常用的手段.
6.《食品安全法》第八十八条中所述“造成严重后果的,由原发证部门吊销许可证”,对于一起事故如何判定后果的严重性,法律法规中并未列明评判依据,《食物中毒事件分级及响应》中规定食物中毒事件的发病人数达到30例及以上时,应按照突发公共卫生事件进行处理,并且分为重大、较大和一般突发公共卫生事件,按此规定可理解为发病人数30例以下的不能算作突发公共卫生事件,而在实际工作中,发病人数往往都在30例以下,依旧需要很好的进行调查和处置,但是没有依据判定事件是否“造成严重后果”,而且吊销许可证是最严厉的处罚,在没有充分的理由和证据前提下,不可轻易实施,以免带来行政风险.
7.随着人民生活水平的提高,尤其是在农村和城乡结合区域,群众因各种原因（婚、丧等）举办农村自办宴席数量也随之增大,这种宴席的特点是聚餐人数多、食品种类多（尤其是海鲜类产品的大量食用）、食品加工环境差、设施设备缺乏、食品加工人员卫生意识较差,食品安全隐患很大,发生食物中毒的几率较高,本地区为保障人民群众的聚餐安全,也将农村自办宴席纳入监督范围,为宴席举办者提供卫生指导,但是这种宴席的举办并不以盈利为目的,而且聚餐人员多为亲朋好友,属于非经营行为的一种民事行为性质,是否该纳入餐饮服务监管范围,发生食物中毒事故时该追究谁的责任,怎么追究责任还需深入进行探讨.