档案行政处罚法律问题探析

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一、 档案行政处罚法律关系

档案行政处罚,是指法定的有档案行政处罚权的档案行政管理部门,依照档案法律、法规和规章,并依照法定的程序,对公民、法人或其他组织档案违法行为所给予的制裁.①我国法律对有权行使档案行政处罚权的主体的范围已经作出了明确的界定.比如《档案法》第二十四条指出,县级以上人民政府档案行政管理部门可以实施档案行政处罚权.但是在我国目前的档案行政执法领域中却存在着执法主体不明、执法权限模糊等种种问题,严重阻碍了档案执法的法治化,究其原因,主要在于档案管理的相关法律关系尚未理顺.因此,要解决档案处罚的问题,首先要理清档案管理过程中的种种权力义务关系.

我国的档案管理实行的是统一领导,地方分级管理的体制,和地方的各级档案管理部门是最主要的档案行政管理主体.由此引发了它们和其他主体的一系列的行政管理法律关系.

首先是档案行政主管部门与其所辖的地方各级档案馆之间的关系.关于地方档案馆的法律性质,《档案法实施办法》、《江苏省档案管理条例》等已经作出了规定,认为它们是集中管理档案的文化事业机构,属于事业单位的性质.在业务上,它要接受同级档案管理部门的监督和指导,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案.因此,它们之间构成了行政主体和相对人之间的法律关系.档案行政主管部门有权对档案馆的日常运作行使指导监督权.在资金使用上,也有一定的审批监管权.

其次是档案行政主管部门和其他机关、企事业单位内部档案管理机构的行政管理关系.这是一种比较纯粹的上下级之间的管理关系,在实践中,尚无档案行政主管部门将其管理权力授予这种内部档案管理机构的先例.

第三是其他有档案管理权限的管理部门,比如城建、科技、测绘、气象等专业部门对自己的档案机构的管理,也是档案行政管理关系中不可缺少的一部分.目前,对这部分档案机构的定性尚不明确.笔者认为,它们可能仍然沿用传统的管理模式,作为这些管理部门的内部机构行使一定的行政职权,同时又是内部行政管理关系中的被管理一方.

除此之外,笔者认为值得探讨的是机关、团体、企事业单位和其他组织的内部档案机构的法律地位问题.《档案法实施办法》第九条规定,这类机构享有:(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策,建立、健全本单位的档案工作规章制度;(二)指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作;(三)统一管理本单位的档案,并按照规定向有关档案馆移交档案;(四)监督、指导所属机构的档案工作的职权,国务院的行政法规作出了这样的规定,是否意味着以法律形式对这些普通民事主体的内部机构的特别授权而使这类机构成为法律授权的行政主体.笔者认为这一推论是可以成立的,其被授予的这类职能,的确具有行政管理权的性质,符合授权行政主体的成立要件.就像国家可以向国有企业派驻财务监督人员一样,我们也可以把这些内部机构中行使行政管理权限的人员看做是国家授予特别行政权力的个人.虽然对个人授予行政权力在我国理论界尚未达成共同认识,但在其他国家的法律实践中早已存在,并不新鲜.那么,由此还可能形成这种行使行政职权的内部机构与本机构的其他与档案工作有关的机构和人员的行政法律关系.


但是,必须指出的是,具有行政管理权限并不等于具有行政处罚权.我国的行政处罚法已经明确指出了这一点.行政处罚权必须要有法律的明文授权才能行使.因此,在上述的有行政管理权限的主体中,只有一部分享有行政处罚权,那就是各级档案主管部门.

二、 档案行政处罚的性质

《档案法》第二十四条规定了县级以上人民政府档案行政管理部门对五种档案违法行为可以进行行政处罚.这五种违法行为分别为:在利用档案馆的档案中发生的损毁、丢失属于国家所有的档案的;擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的;涂改、伪造档案的;企业事业组织或者个人违反《档案法》第十六条、第十七条规定,擅自出卖或者转让档案的;倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的.②

档案行政处罚的实施主体是各级档案主管部门,而其承受主体的范围则比较广泛,包括地方各级档案馆、机关、企事业单位的档案机构的工作人员,利用国家档案资源的人员以及其他侵犯了国家和其他主体档案所有权的不法分子.法律规定对他们的行为都可以处罚,但因此而产生的处罚的性质并不相同,这也会直接影响到将来的救济问题.对内部工作人员的处罚构成一种内部行政行为,是一种特别权利关系的体现.受处罚者不能寻求行政诉讼的救济途径,而只能通过内部的复议和申诉提出异议.对其他主体的处罚则是一种典型的外部行政行为,可以适用法律所提供的各种救济手段,包括行政复议和行政诉讼.

三、 档案行政处罚的形式

《档案法》规定了三种行政处罚种类:警告、罚款、没收违法所得.对于这三种形式,并没有太大的争议.而引起诸多争议的是《中华人民共和国档案法》第5章第24条规定,在利用档案馆的档案中,有损毁、丢失、擅自提供、抄录、公布、销毁、涂改、伪造国家所有的档案的违法行为,由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告,可以并处罚款;造成损失的,责令赔偿损失.《档案法实施办法》第29条规定:“违反《档案法》和本办法,造成档案损失的,由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门根据损失档案的价值,责令赔偿损失.”对于“责令赔偿损失”法律性质如何认定,是一个引起理论界广泛争议的问题.③笔者认为,从目前法律规定的现状看,这的确是一种行政处罚的形式.

首先,它的决定主体是行政机关,是否赔偿以及赔偿数额的问题,都由行政机关决定,这其中的权力关系显然不是民事赔偿所能解释的.其次,它的执行没有协商和和解的余地,欠缺民事法律关系中对权利的自由处分权的要素.第三,它的客体与档案行政管理权所指向的对象也是一致的.但是,这种现状的存在是不合理的.首先,处罚和赔偿的性质是有本质区别的.处罚具有惩罚性,目的在于通过不利的处分使行为人不再从事同样的行为,而赔偿具有补偿性,目的在于弥补权利人因不法行为而遭受的损失.因此,赔偿不能算作是行政处罚的一种形式;其次,从本质上说,赔偿是一个民事争议的问题,由行政机关决定赔偿问题,是对司法最终裁量权的一种侵犯.

值得注意的是,档案行政管理部门可以责令赔偿损失的,仅仅限于被侵犯的对象是国有档案的情况.那么,国家作为国有档案的所有者,有保护其所有的档案的权利和义务.这本无可厚非,但是,众所周知,在现代法治社会中,私力救济是受到严格限制的,如果仅仅因为国家具有特殊的地位就可以以一个所有者的身份对侵犯其权利的人直接惩罚的话,那么就是在某种程度上,允许了滥用私刑.这显然已经超出了法治所限定的框架.因此,国家作为一个所有者,应当和其他的民事主体一样,统一服从民事法律规范的制约,而不能滥用自己所享有的行政权力,用公法手段解决司法问题.国家作为国有资产的所有人和行政权力的享有者时,其行为的法律性质是不一样的,从制度层面上将两者严格区分,是实现行政法治所必须解决的一个先决问题.

四、 档案行政处罚的完善

1.要完善相关的立法,对档案行政管理权、档案行政处罚权各自的行使主体的范围作出一个明确的界定,对档案赔偿相关法律规定也应有所改变.笔者认为,可以将“责令赔偿损失”改为“国家有权以所有者身份向上述组织和个人提起民事损害赔偿的诉讼”.同时,在相关法律适用时,要严格遵循特别法优于普通法,上位法优于下位法的原则,并且对现有的相关法律、法规、规章和其他规范性文件进行整理,消除现有的矛盾和冲突.

2.完善档案行政处罚的救济手段.目前,理论和实践界对于档案行政处罚的救济普遍采用程序救济的手段,和地方的有关主管部门纷纷制定相关的档案行政处罚法规和规章,明确了被处罚当事人的申辩权、听证权、知情权,并对作出处罚行为规定了种种形式要件,这些都是很有价值的.体现了在我国法治建设的进程中,程序的价值正逐渐凸显并且被充分地认识到.但是,我们还应当关注到,一方面,实体法中关于管理权、处罚权、求偿权的相关问题如果没有得到充分的理顺,程序的价值也难以充分发挥;另一方面对于行政机关内部机构和人员而言,如果受到处罚,他们是无法通过这些程序救济手段获得救济的.因此,有必要另外立法加以规定.

3.加强对档案行政处罚的监督机制.这其中既包括内部的监督机制,比如档案行政处罚案件的备案制度、上级档案行政主管部门对下级部门、授权机构、委托机构的内部监督制度,又包括外部的监督机制,比如法院监督、人大监督、群众监督、舆论监督等等.要通过立法的形式明确这些外部监督主体在档案行政处罚领域中的监督权限和监督权的行使程序,以便于监督权的具体实施,避免其流于形式.□

注释:

①潘玉民,《档案行政处罚原则论述》,《浙江档案》2003年第1期.

②郑言华,《实施〈档案行政处罚程序暂行规定〉应注意的几个问题》,《中国档案》2000年第12期.

③吴建华杨红卫,《辨析档案赔偿的性质》,《山西档案》2000年第5期.

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