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［摘 要 ］我国的地方政府财政在透明度方面是有所欠缺的,主要表现为数量可观的地方政府收入未进入任何预算内外管理,成为了地方政府手中的非正式财源.加之我国的预算约束软化现象及预算执行弹性化现象还在一定程度上存在,这些数量庞大的非正式财源便为地方政府的行政成本增长提供了现实条件与便利,导致了行政成本的盲目攀升.因此,提高地方政府财政的透明度以控制行政成本的盲目增长是尤为重要的.
［关 键 词 ］财政透明；预算外资金；行政成本
［中图分类号］Ｄ625［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2007）10－0015－03
长期以来,我国地方政府的财政透明度是存在很大缺陷的,地方财政信息的真实性和可靠性值得商榷.具体而言,大量的财政收入之外的预算外资金及非正式收入都聚拢在了地方政府手中,这些地方政府实际控制的非正式财源来源相当广泛,同时其使用过程又具有很大的随意性和隐蔽性,从而为地方政府行政成本的增长提供了现实条件与便利,导致了行政成本的盲目攀升.
一、地方政府财政不透明的现状
(一)地方政府财政不透明的宏观概括
财政透明度的含义是比较广泛的,依据《修订的财政透明度手册》（2001）来看,财政透明度应遵循以下四项基本原则：（1）作用和责任的澄清.涉及政府的结构和职能、政府内部的责任以及政府与其他部门的关系.（2）公众获得信息的难易程度.强调在明确规定的时间公布全面财政信息的重要性.（3）预算编制、执行和报告的公开.涉及提供关于预算程序信息的种类.（4）对真实性的独立保证.涉及数据的质量以及对财政信息进行独立检查的需要.[1]从中不难看出,财政透明的核心应该是真实、可靠的财政信息的公开,而其中最重要的即真实的预算信息的公开.
我国地方政府财政不透明的现状可以概括为：地方政府实际可支配财力状况的不实.综观我国地方政府的财政状况,自1994年开始实行分税制财政管理体制改革以来,地方各级政府的财政收入占全国财政总收入的比重平均为48％,财政收入占全国财政总收入的比重平均为52％.[2]从表面上看,我国地方政府的“财权”是较少的,加之地方政府所承担的“事权”比重较高,达到了70％,地方政府财政紧缺的状况似乎成立.但这些表层分析所反映的地方政府财政信息是值得商榷的,因为我国地方政府实际可支配的财力是存在很大变数的,即地方政府财政的实际可支配财力远非预算内收入水平所反映的现状,除此之外还存在数量相当可观的预算外收入及非预算收入,而这部分收入在很长一段时期内是没有被考虑在地方政府的收入计算中的.因此,地方政府的财政信息在透明度方面是有缺陷的.
(二)地方政府实际可支配收入的具体变通
1．地方政府的常规收入来源
在我国的财政统计中,“财政收入”属于预算内收入,其特征是统一纳入国家预算,按国家预算立法程序实行规范管理,由各级政府统筹安排使用.这部分收入并非全部的政府收入,而只是与“预算外收入”相对应的“预算内收入”,具体包括了各项税收、专项收入、国有企业亏损补贴等内容.与之相对的还存在一部分“预算外收入”,预算外收入是指各级政府依据具有法律效力的法规采取收费形式而形成的专项资金或专项基金,需要指出的是,这些资金在统计上是未纳入“财政收入”统计的,[3]同时这部分预算外资金从法理上讲也是合法的.具体而言,预算外收入只是国家法律允许的地方政府的非税收入,其中主要是行政事业性收费与政府基金收入,没有包括非预算收入和土地出让收入等.以上是地方政府的常规收入来源,但是,有相当部分的收入看似属于预算外收入,但却未列入预算外管理,即预算内和预算外这两部分常规收入来源之外,还存在着数量可观的“既未列入预算内,又未列入预算外管理”的收入,这项收入正是地方政府财政收入变通的主要着眼点.
2．地方政府常规收入之外的变通途径
就我国而言,地方政府实际控制的经济资源不仅包括预算内的财政收入及合法的预算外收入,还包括数量可观的“地方政府小金库”.这部分收入的来源主要是地方政府的土地出让收入和部分行政事业性收费两个部分,同时这两个方面也是地方政府收入变通的主要内容所在.
首先,从土地出让收入来看.土地财政的规模是相当庞大的,据相关统计数据显示,2004年我国地方政府土地出让收入为6150多亿元,到2006年,我国的土地出让收入总额已达10000亿元之巨.对于地方政府而言,规模庞大的土地财政具有无可比拟的吸引力,不同的省、市、县等各级地方政府几乎都具有不同程度的土地财政机遇,随着改革开放的深入进行,各地的招商引资的热潮经久不衰,其中土地是地方政府所能把持的最为重要的资本之一,尤其对于东部地区而言尤为如此.因此,地方政府征用土地的规模越来越大,据统计,2004年全国各级地方政府共征用土地1612．6平方公里,相应的收入也极为可观.土地出让收入的规模如此庞大,但土地出让收入却既未列入预算内收入,也未列入预算外管理,因此成了地方政府所把持的“小金库”的重要资金来源之一.
其次,从行政事业性收费来看.行政事业性收费的规模也是相当可观的,据年鉴数据显示,我国国家预算外行政事业性收费从1978年的63．41亿元上涨到了2003年的3335．74亿元,25年内涨了51．6倍.综观整个行政事业性收费现状主要有以下三个特点：数额相当巨大、项目众多、管理秩序混乱.这样的现状凸显出了诸多的问题：加重了企业和城乡居民的负担；增加了企业的投资成本,恶化了投资环境,不利于对外开放和经济发展；助长了机构膨胀和人浮于事；许多收费被乱支乱花,滋生腐败现象.[4]更为重要的是,这些行政性收费收入有相当部分既没有进入财政预算,也没有进入预算外资金的管理,从而成了非正式财源.这部分收入也成了地方政府“小金库”的重要资金来源.
以上两个方面是地方政府在其收入方面的主要变通措施,通过在土地出让收入和部分行政事业性收费收入两个方面的变通,地方政府得以积聚其“小金库”,从而使其实际控制的经济资源规模大为扩张.这种财政的不透明凸显了相关体制的缺陷,同时也带来了诸多的负效应,最直接的体现莫过于为地方政府的行政成本增长提供了现实条件与便利.
二、财政不透明导致的行政成本盲目攀升
(一)财政不透明与行政成本上升的关联
以上论述所提及的地方政府实际收入的变通反映了地方政府财政在透明度方面的缺陷,大量的非正式财源构成了地方政府的“小金库”,这些资金在相关制度还不完善状况下的运作带来了明显的负效应：最明显的莫过于助长了行政成本的攀升.在我国,与非正式财源管理相关的规章和制度还有待完善,因此,非正式财源产生及运作的可操作性也就变得现实起来,依托于这些非正式财源的地方政府行政成本的盲目攀升现象也开始滋生.
首先,前文论述中所涉及的土地出让收入以及行政事业性收费中的相当部分均没有进入财政预算内外的管理,成了地方政府掌握的非正式财源.从中不难看出,这种财政扩张是在制度外进行的,言外之意即我国的相关法律法规是不完善的,具体而言即我国的预算法还存在着漏洞：在规范预算外收入及非预算收入方面的约束力方面存在着严重不足,因此,预算外非正式财源得以长期存在.
其次,我国的预算约束软化及预算执行的弹性化现象还在一定程度上存在.政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度,是支出管理的基本依据,但预算执行中的随意性及预算约束软化的状况相当严重：有的地方未按法定程序随意调整预算,支出预算追加频繁；有的地方随意开减收增支的口子,以人代法的现象屡屡发生；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度,擅自扩大开支范围,提高开支标准,改变支出用途.
综合以上两个方面,预算外非正式财源的大量存在以及预算约束软化和执行弹性化现象的存在为地方政府行政成本的增长提供了现实条件与便利.加之这些非正式财源具有来源的广泛性、使用的随意性和隐蔽性等特点,直接导致了政府浪费行为,进一步加大了政府的行政成本.
鉴于财政不透明与行政成本上升之间存在着直接的因果关系,在对地方政府行政成本的控制中,加强对政府财力资源消耗的监督管理也就成了整个行政成本控制的核心.
(二)地方政府行政成本上升的具体状况
政府的职责是向社会提供合乎社会需要的公共产品,与公共产品的生产相伴随的是资源的消耗,换言之,生产公共产品所消耗的资源,就构成公共产品生产的成本.而社会所消费的公共产品绝大多数是由政府提供的,政府这个管理社会公共事务的行政组织生产公共产品所消耗的资源,就构成政府的行政成本.[5]行政成本可以具体定义为：政府组织在为社会提供公共服务,生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源.
同任何其他社会组织一样,政府这个行政组织所消耗的经济资源也包括了人力资源、物力资源和财力资源,而且这些消耗是必须的.但行政成本是可以控制在一个合理的范围之内的,行政成本的合理控制可以提高行政效率,也是我国行政体制改革的核心要求.
综观我国的具体情况,行政成本的增长势头从未趋缓,据相关数据显示,从1986年到2005年间,我国人均负担的年度行政管理费用由20．5元增加到了498元,增长了23倍；而同期人均ＧＤＰ只增长了14．6倍,人均财政收入和支出也只分别增长了12．3和12．7倍.可见20年来我国人均负担行政费用的增长速度明显快于人均ＧＤＰ和财政收入的增长速度,而且我国行政管理支出占财政支出的比重也从1986年的10％上升到了2005年的19．2％,20年间增长了将近一倍,超出了国际货币基金组织15．6％的标准.
上述一系列数据反映了我国行政成本盲目攀升的总体状况,具体到我国的地方政府而言,行政成本的上升趋势同样明显,而且这种行政成本的上升所依托的并非地方政府的财政收入,而是大量的预算外收入及非正式财源,具体如表1所示：[6]
综观表1可以看出,我国地方政府行政管理费的上升趋势是表现在多个方面的：（1）绝对数额的上升幅度大.上表中有关地方政府行政管理费的数据反映了地方政府行政成本的上升趋势,从表中可以看出从1996年到2003年,我国地方政府的行政管理费（包括预算内和预算外）由1885．04亿元上涨到５510．64亿元,增长了近3倍,行政成本在绝对数额上的增长幅度之大可见一斑.（2）行政成本的增长幅度远远超过了我国基本国力的增长.地方政府行政成本的增长相对于国力增长而言是畸形的,具体反映在地方政府行政管理费支出与我国ＧＤＰ的对比之上：从表中数据不难看出,我国1996年的ＧＤＰ为71176．6亿元,2003的ＧＤＰ为135822．8亿元,7年之间增长了约1．9倍,远远低于行政管理费近3倍的增长幅度.而且,地方政府行政开支占ＧＤＰ的比重也逐年走高,由1９96年的2．64％上升到了2003年的4．06％.这一系列对比凸显出的是远远超过我国基本国力增长水平的地方政府行政成本现状.（3）预算外行政管理费的逐年走高.从表中可以看出,地方政府预算外行政管理费的比重与预算内行政管理费的比重是相当的,甚至在表中所反映的大多数年份中要高出预算内的行政管理费,从总体上看,预算外的地方行政开支要占到58．9％.这一比例凸显出了预算外收入在地方政府行政成本上升过程中的推波助澜作用：正是依托了数额巨大的预算外资金,行政成本的增长才有了具体的物质依托,加上大量的诸如土地出让收入等非预算收入的刺激,行政成本的高涨就不难理解了.
近年来,我国地方政府行政成本上涨的状况还在一直延续：2004年全国地方政府预算外收入（行政事业性收费及政府基金收入）已达4699．18亿元,而其中的31３3．8亿元是直接作为“行政事业支出”而花费掉的.行政开支上升的趋势凸显了这样的尴尬：地方实际收入的增长并未带来公共产品建设的改善,教育、医疗、就业以及社会保障等公共产品建设还处于停滞不前或发展缓慢的状态.按照一般的规律,随着经济发展,政府支出中经济性支出和维持性支出的比重会趋于下降,社会性支出所占的比重会上升,但对于我国而言,行政管理费的比重和增速都太高,而社会性支出的比重是偏低的.
三、增加财政透明度以控制行政成本盲目增长
国际上对行政成本的控制均强调对财政特别是对预算的监督,整个监督过程是贯穿预算的编制、批准、执行及事后审计等四个阶段的,即财政透明度的增加对于控制行政成本而言尤为重要.前文的分析很明显地揭示了预算外资金及非预算收入的支出是不断高涨的行政成本最为重要的依托,因此,增加财政透明度、加强预算监督并进一步规范预算外资金及非预算收入的管理也就成了控制行政成本的最为重要的举措.
首先,增加地方财政透明度要依赖于预算法的修改.我国地方政府的预算外收入及非预算收入（诸如土地收入等）规模是相当庞
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大的,这些收入中的相当部分均没有进入国家统一预算,政府各种预算内外的行政支出很多也没有纳入统一的国家预算监督,由此看来,预算法的监督是存在一定的盲区的.因此,合理修改预算法,将政府预算内外的各种收入和支出纳入统一预算内监督管理并进入预算支出计划是一个可行的改革方向.预算法监督力度的加大能够在一定程度上规范预算外收入以及非预算收入的不透明状况,从而进一步遏制行政成本的上升趋势.其次,事权与财权配置的改革也是增加地方财政透明度、控制行政成本的重要举措.事权是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力.财权是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力.[7]就我国的具体情况而言,政府主要承担国防、外交、统管的基本建设投资等全国性公共事务；地方政府则负责本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化教育等地方性公共事务.据相关数据表明：我国地方政府承担的事权为70％左右,而地方政府的财政收入（不包括预算外收入及非预算收入）仅为全国财政总收入的48％左右,如此的事权财权搭配是失衡的,这种不对称现状必定会导致地方政府采取变通措施来扩张财力以满足事权所需,从而造成财政不透明.同时,财政不透明的背后是地方政府财政支出的混乱无序状况：公共产品建设支出无保障、行政开支却直线上升.因此,要杜绝地方政府财政规模的无序膨胀、行政成本盲目攀升以及公共品提供不足的现状,必须要合理配置“事权”与“财权”,只有事权与财权的明晰才能确定地方政府的收支权限,从而增加财政透明度、遏制行政开支的超支现象.