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摘 要：近年来,土地财政问题已成为我国宏观经济运行中的突出问题之一.土地财政作为我国财政体制的独特现象,有一定的合理根据,但其造成的不良影响也是多方面的,特别是土地财政暴露出我国目前分税制财政体制的某些问题.解决土地财政问题的相关对策：完善现有的财政体制；完善土地增值收益的利益分配机制；完善土地政策,加强土地管理.
关 键 词 ：分税制；土地财政；改革措施
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）29-0099-02
近期,国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示：18个省会和直辖市,有17个承诺以土地出让收入来偿债,比例高达95%.审计结果表明,2010年底,政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还,而现在,部分地区这一比例已经超过一半,地方政府债务偿还高度依赖于土地收益[1].土地财政已成为地方债的救命稻草,也成为我国宏观经济运行中的突出问题之一.深入探析土地财政问题的症结,解决当前地方政府对土地财政的依赖成为未来政策着力解决的重点和难点.
一、土地财政及其不良影响
土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系[2].“土地财政”的主要内容包括：第一,土地资产收益及其相关的行政性收费收入.土地资产收益主要包括国有土地使用权出让收入和国有土地使用权交易的租赁和转让所得.其中国有土地使用权出让收入主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的价款.第二,与土地相关的房地产业和建筑业税费收入,目前主要包括耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税、契税.第三,土地融资收入,是指地方政府通常以政府所属的土地储备中心、政府性公司和开发区为融资平台,以土地为抵押获得银行信贷支持,获取地方政府发展经济所需资金支持.
从短期、局部来看,土地财政激发了地方政府发展经济的积极性,在一定程度上缓解了地方政府的财政困难,加速了城镇化进程,提升了地方政府提供公共服务的能力.然而,从长期、全局来看,土地财政会加大宏观经济运行的风险和社会风险.
第一,土地财政派生的政府债务蕴含了现实与潜在的财政风险.地方政府通过土地财政不仅获得巨额土地出让收入,而且以土地作为抵押获取巨额信贷资金,用以支持社会基础设施,扩大下一轮土地财政规模及其他资金需要,由此派生出巨额地方债务.而土地出让收入属于一次性财政收入,易受宏观经济形势的影响.而且土地财政不具有可持续性,一旦随着大规模的城市化进程结束,可供开发的土地日益减少,未来的公共财政将面临严峻考验.第二,“土地财政”推高了地价,加剧了城市居民购房困难与社会分化.地价的上涨会传导到房价身上,当房价长期高于实际市场价值,房地产投机行为就会泛滥,房地产泡沫就会形成,使社会财富流向富裕的投资炒房人群,也造成普通民众买房难.第三,土地财政严重损害了广大农民的利益.《中国改革》杂志2004年引用一项调查表明,被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%,企业占40%～50%,村级组织占25～30%,而农民仅占5%～10%.地方政府采取强制性的土地征用政策,低价征地,高价出售,从中获得巨额土地增值收益,同时城市化进程又是地方政府的政绩.在商业利益和政治资本的双重利益的驱动下,城郊农民大量失地,而不法之徒也由此以权力寻租的方式获取暴利.
二、财政体制与土地财政
20世纪80年始,我国先后进行了三次财税改革,调节政府和地方政府的财政分配关系,实行对地方政府放权让利、分灶吃饭的财政包干体制.这种体制的一个明显的表现特征是两个比重（财政收入占国内生产总值的比重和财政收入占财政总收入的比重）都在下降,第一个比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%,第二个比重由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%.弱财政的现实威胁集权体制的运行,致使政府的经济调控和行政管理能力大大下降,导致“国家能力”被严重削弱,已经超过了“分权的底线”[3].
政府为改善自身财政状况,于1994年推行了分税制改革.根据事权与财权相结合原则,将税种统一划分为税、地方税和地方共享税,并建立税收和地方税收体系,分设与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度,强化各级预算约束”.①
分税制实施之后的当年,与地方的财政收支状况就开始发生较大的变化,的财政收入占总收入的比例达到55.7%,比1978年增加40个百分点,但财政支出占财政总支出的比例变化不大,仅为30.3%.再之后的1995年到2010年财政收入占国家财政总收入的比值一直稳定在52%左右（详见中国统计年鉴2011）,但这17年间财政支出平均只占国家财政总支出的27.1%,且呈现出下降的趋势,从1994年的30.3%下降到2010年的17.8%.而自1994年开始的分税制后,到2010年地方的财政收入占国家财政总收入的比例平均为47.5%,但财政支出却占国家财政总支出的比例平均为72.9%,地方政府的财政支出占比呈现出平稳增长的趋势,整个数字前后变化对比呈反向剪刀状.如下图1所示.
由于受地方经济发展制约的影响严重滞后,有些地方政府税源枯竭,致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑,无法正常履行其职能,无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务,更不要说在全国实现地方政府公共服务能力均等化的目标（刘玲玲2006）.因此从财政包干体制向分税制实施后地方政府履行基本职能面临巨大的财政压力.为缓解财政压力,地方政府必须要在财政体制内外寻求新的财政收入来源,工业化与城市化快速发展进程,土地资源的稀缺性凸显,成为地方政府获取收入的最主要来源,而中国现行的土地制度为其打开了“方便之门”[4]. 三、土地财政暴露出我国目前的分税制的问题
一是地方财政制度的财政法定问题.目前,我国关于分税制财政体制只在《宪法》中简单地提了一笔,并没有以法律的形式对财政体制中关于事权和财权的划分、转移支付办法等相关内容做详细的规定.关于分税制财政体制的法规只有国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》这一个文件,而且对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条的规定,仍缺乏可操作性[5].反映在土地财政问题上就是征地程序不规范.按现行法律规定,地方政府是农地征用的主体,在农地转为非农用地时村级组织不能与开发商直接进行交易,而且现行法律法规尚未建立征地听证制度,征地程序过于简单,透明度不高,导致违法违规用地问题突出.二是地方财政制度中的财政公平问题.财政平等是宪法平等原则在财政法中的具体适用,我国财政制度在土地财政问题上存在两方面的不公平,一是与地方财权与事权的不对等,二是失地农民不能分享土地农转非后的土地增值收益.三是地方财政制度的财政效率问题.从新公共管理的视野看,现代公共财政实质上是一种“效率财政”,可以说,能否建立有效率的政府和财政是公共财政建设成败的关键[6].但我国的土地财政是违背财政效率原则的,主要表现在：地方政府把土地作为招商引资、经营城市的最大、最优质资源而加以滥用,导致土地利用效率低下、土地价值扭曲等现象屡有发生.
四、土地财政的改革方向
(一)完善现有的财政体制
⒈完善与地方政府的事权划分.进一步明晰政府和地方政府之间的事权,这是分税制财政体制首先要完善的一个重要问题.要在明确划分政府和市场作用边界的基础上,理顺省与市、县政府间在基本公共服务领域的事权和支出责任.政府在基础教育、医疗、社会保障等方面应承担更多责任.
2.调整与地方税收的划分.要赋予省级政府一定的税收管理权限,继续推进费改税和房产税改革.比如根据我国因为随着工业化程度的提高,而带来环境污染日益严重的现状,可以将排污费改为排污税,授权地方政府根据本地区实际情况制定地方排污税征收标准,作为地方专项税收.
3.改进转移支付制度.我国目前还没有一部《转移支付法》来明确规定和有效规范政府以及地方各级政府之间的转移支付行为.因此应制定《转移支付法》,以法的形式对支出责任、转移支付规模、结算办法等加以规定,规范财政转移支付行为,完善转移支付措施.特别是解决现行补助和上缴体制中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题,建立以一般性转移支付为重点,以专项转移支付相配合,以特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付形式[7].
(二)完善土地增值收益的利益分配机制
土地自然增值收益的分配不公平是土地财政的一个诱因.要遏制土地财政,必须建立合理的土地增值收益分配机制.要按照被征地农民生活水平不因征地而降低,长期生计有保障的基本原则来进行征地补偿.土地增值收益的分配应当首先,满足失地农民的发展需求.要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会,参与社会发展和分享社会发展利益.其次,土地增值收益应当由国家适当地分配给在耕农民,主要用于在耕农民生活水平、社会保障水平和发展能力的提高.最后,土地增值收益的剩余部分归国家所有.国家应当建立专项土地发展基金,将土地增值收益专项用于土地的养护、生态保护等公共利益方面.
(三)完善土地政策,加强土地管理
制定和完善土地政策,要以深化征地改革为核心,以合理解决被征地农民生产生活问题为目标.不断提高土地取得和保有成本,继续加大土地保有环节的调控力度,增加建设用地有偿使用费,加大征收耕地占用税,明确土地出让价款使用用途.在土地管理职权划分上,按照市场经济和用途管制的要求,依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行重新划分.要慎用征地权力,进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用.严格界定公益性、经营性建设用地,区分土地征收与征用.工商企业需要用地,应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下,通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得,价格由市场决定.要制定合理的征地补偿标准,建立征地价格听证制度,及时落实安置政策措施.