财政分权看我国地方政府发行公债的必要性

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摘 要 :举债权是规范的分税制赋予地方政府应有的财权.在财政分权的框架下,一级政权,一级事权,一级财权是题中之义.本文首先从财政分权理论出发,指出发行市政债是地方融资平台的替代措施.

Abstract:Lifts the creditor's rights is the standard tax distribution system entrusts with the Local authority proper property rights. Under the financial decentralization's frame, the first-level political power, the first-level governance, the first-level property rights are in the topic righteousness. This article first embarks from the financial decentralization theory, pointed out that the release municipal administration debt is the place financing platform alternative measure.

关 键 词 :地方公债 财政分权 分税制 转移支付 地方融资平台

key word:Local loan Financial decentralization Tax distribution system Traner payment Place financing platform

一、引言

2009年财政部以记账式国债发行方式代理发行2000亿地方政府债券,并列入省级预算.至此,关于是否允许地方政府发行公债的问题迈进了一大步,媒体称地方自主发债只差“最后一公里”――法理障碍.

尽管财政部2009年及2010年已地方债4000亿,并确定2011年地方债券的规模仍为2000亿,但能否形成一个长效机制还有待研究,因为一开始地方债毕竟是基于金融海啸和4万亿刺激计划的考虑,而且财政部也存在很大的隐忧(党海丽等,2009).尽管《预算法》很可能被修改,从而清除地方举债权的法理障碍,但关于地方发债仍存在很大争议,这也是《预算法》修改审议被再次推迟至2011年4月份的原因.因而,在“十二五规划”关于进一步完善财政体制改革,加强税制法制建设的背景下,进一步澄清地方政府发行债务的必要性尤其是从财政分权的角度,仍然具有一定的积极意义.

二、财政分权理论要求赋予地方政府发债权

根据第一代财政分权理论,“对于某种公共物品,在其消费的地理范围一定,以及其提供成本在政府和各(相应)辖区政府之间没有差异的条件下,与政府提供的某一划一性产出水平相比,由各个辖区政府提供的帕累托有效产出水平总是更有效,或者至少同样有效”(Oates,1972).这样,地方公共物品就应由地方政府提供.

税收作为政府最主要的收入,在很大程度上可以看成是居民享受地方政府提供公共物品的成本.由于地区间资源以及经济发展水平的不同,各地的税源有很大差异,这样,有些地方必然缺乏足够的税收收入,从而难以提供充分的公共物品,从而导致更多的居民外流,地区间的差距不断扩大;在财政分权的体制下,特别是在集中了大部分财政收入的情况下,地方政府的财政困难必然致使地方的财权不足以满足事权的需要.于是,建立政府间转移支付制度便是十分必要的了.

然而,就转移支付而言,其存在的一个主要问题是得到转移支付的政府并未为此而付出任何成本,换言之,用转移支付所得提供公共物品的话,其边际成本为零.这样,得到转移支付的政府便有滥用转移支付的动机,其使用的低效便可见一斑了.事实上,转移支付制度导致的是公共物品筹资责任与决策责任的不一致,地方政府不需为决策责任筹资(当然仅就转移支付部分而言),其决策的动机自然会偏离最优的选择并转而寻求自身利益的最大化了.

这样,作为政府筹资收入的另一重要渠道――发行公债,便显示出其重要性了.在税收不足的情况下,发债所得用于提供公共物品,克服了转移支付中边际成本为零的特点,有利于实现边际成本等于边际收益这一提供最优公共物品的原则,提高资源的配置效率.

三、分税制改革的实践要求赋予地方政府发债权

我国1994年的分税制改革,是财政分权理论的具体实践,并基本形成了和地方经济意义上的财政分权体制.然而,分税制在促进我国经济发展的同时也带来了一系列问题.

(一)财权与事权不匹配

分税制改革的同时,《预算法》也开始实施,并禁止地方政府发行债务,结果是地方事权不断加大,财权却被严重削弱.由于增值税75%归,这就导致地方政府从工业获得的收入有限,从而转而向农业索取各种税费,但随着税费改革和农业税的取消,地方政府特别是基层政府的收入来源进一步枯竭.收入与支出的严重不匹配,根源在于分税制.

在这种情况下,地方政府要求重新分配财权的呼声越来越高.辽宁省国税局原副局长曾提出一系列调整和地方税种分享比例的建议,如将目前增值税比例分成75%地方25%,改为60%和40%;企业所得税增量部分分享比例由现行的60%地方40%,改为五五分成等.

“财力”与“财权”仅一字之差,“财权”是指在法律允许下的各级政府负责筹集和支配收入的财政权力,主要包括税权、收费权以及发债权;“财力”是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源,主要是财权再加上级政府的转移支付.

根据前文的分析,鉴于地方政府把转移支付用于公共物品的边际成本为零,财政分权要求财权与事权的匹配,而并非事权与财力的匹配.而我国为了维护权威,在财权方面难以有所突破,只好退一步谋求财力与事权的匹配,不能不说是一个无奈之举,然而终究不是解决问题的关键.况且,在我们国家,由于一系列因素尤其是体制因素的影响,转移支付存在的问题更大.

(二)转移支付的困境

由于分税制改革是“收入大头在,支出大头在地方”,这必然要求建立用于调节的转移支付制度,“通过财政对地方财政的税收还或补贴,达到地方财政当年收支平衡”的目标,在改“财权”为“财力”的背景之下,我们对转移支付的依赖就更加严重.

然而,目前的转移支付正处于一种困难的境地.

第一,正如前文所述,对地方政府而言,获得的转移支付是不需要任何成本的.这样,地方政府便有了滥用的激励.从公共选择的角度看,政府也是理性的经济人,也有自己的利益,其并不完全代表公共利益,即使基本代表公共利益,由于公共利益还有层次之分,因而政府和地方政府之间以及各地方政府之间,便会有不同的公共利益取向.具体可从以下两方面分析.

首先,就政府与地方政府的关系看.由于我国政治生活中的干部任用与任期制度,政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用,然而,对地方政府官员的考核往往是单纯的经济指标.在这种情况下,地方政府官员为获得升迁,注重的也仅仅是政绩.

其次,就地方政府之间的关系看.为了获得更多的转移支付,往往相互竞争,向伸手要资金、要资金、要审批权,随之而来的便是“寻租”行为的产生.而且各地能要到的资金也往往取决于当地政府的谈判能力.

第二,目前我国地方政府支出已极大地依赖于的转移支付.

补助地方支出占到了地方总支出的近一半,这说明地方严重依赖的转移支付,这进一步加深了事权划分的矛盾.

问题是,在的转移支付已构成地方支出来源的主要组成部分时,地方公共物品的提供还是不足,民生工程的建设令人堪忧.这说明转移支付对改善民生的作用很微小.在这种情况下提“财力”的说法,进一步增加转移支付占地方政府支出的比重,难以让人信服.

第三,在转移支付力度不足和现有财权无法满级政府事权需要的情况下,部分支出责任被顺理成章地自上而下地移向基层政府(曹吉利,2007),而且,“过多的财政层次导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限,不稳定,省以下,特别是县乡两级处于政府级次的末端,转移支付链条过长,在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后,到政府级次末端已所剩无几”(曹吉利,2005),这造成县乡财政尤其困难.国家审计署审计报告显示,2007年,18个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%;从支出方面看,县级财政支出占这18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54.8%,却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出.

(三) 庞大的隐性债务

正是受我国财政分权特别是分税制改革的影响,地方政府支出责任越来越大,而财力却没有保障,加上转移支付力度不够,又受《预算法》的限制,只好求助于其它收入渠道,集中表现便是地方政府的隐性债务问题.2010年6月23日,审计署首次披露了地方政府性债务问题.通过审计调查18个省、16个市和36个县本级,截至2009年底这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元.

与我们国家相反的是,国外大多数国家都允许地方政府举债,如美国的市政债,日本的地方公债等.这样,便于把债务透明化,并加强对债务的管理,提高资金的使用效率.从国外的经验看,把债务透明化,建立积极的债务管理体制,能有效地防范债务的风险并促进经济的发展.

四、市政债优于地方融资平台

正如前文所述,由于事权财权的不匹配以及《预算法》的限制,产生了地方融资平台.特别是自金融危机以来,在“保增长”的背景下,地方政府“纷纷开展大规模基建投资,以城投为主导的地方政府融资平台遍地开花,规模由小到大,政府的融资能力加速膨胀”,同时,“商业银行通过贷款、理财产品等多种方式向各级地方政府融资平台源源不断地输入资金,地方政府的杠杆率不断放大”(高奎明,2006).

众所周知,地方政府融资平台存在极大的风险.

第一,很多地方政府通过融资平台进行的基建都是重复建设,特别是在融资规模非理性扩张的情况下,极易催生“基建泡沫”(贾银萍,2009),从而导致银行的不良资产.

第二,“银政合作”,地方政府直接参与了资金市场,这对民间投资形成会产生挤出效应.在宽松货币政策下,地方政府贷款超常增长,而一旦货币政策紧缩,中长期基建项目还未盈利,难以偿还贷款.

这样的话,对于目前已经存在的债务,可分为两部分.一部分是用于市政建设的部分,由于其能带来相应的收益,可通过发行市政债的方式用以偿还;至于其它的隐性债务,考虑到地方的偿债能力,其最终需要兜底.而对于以后的市政建设,发行市政债无疑是一个更好的选择.

五、结语

财政分权为地方的举债权提供了理论基础,我国分税制改革是财政分权理论的具体实践.然而,分税制带来的是地方政府财权的弱化,事权的增加,旨在调节财力差距,实现财力事权相匹配的转移支付制度也面临一系列的难题.由于财权的缺乏以及法理的约束,地方政府转而寻求体制外收入,并因此而形成了庞大的极具风险的隐性债务.为缓解这一态势,转而提出“财力与事权”相匹配这一原则.

从以上分析可以看出,在是否允许地方发债这一问题上,更多的其实还是政府与地方政府之间有关财权事权的博弈.然而,基于财政分权的角度,无论从理论上(本文第二部分),从实践上(第三部分)还是从最优解决方案(第四部分)上看,赋予地方发债权都是必要的,这也是完善我国财政体制改革的必要措施.

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