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由于县域财政是中国式财政关系的基础,是实施民生政策的中坚,因此,在“十二五”期间,如何重构财政激励相容机制,提高县域财政发展质量,具有重要的理论研究价值和政策意义.
分税制改革尽管增强了对各级政府财政收入增长的激励,却没有明确各级政府的民生支出责任和预算约束,在县域财政自给率不断降低的情况下,向其他层级政府转移支出责任以及预算软化成为县级政府的一种占优均衡.从当前来看,这种财政激励机制一定程度上扭曲了县域财政发展质量,具体来说：一是财政收入结构不尽合理.县域财政收入60％以上依赖于增值税、消费税、所得税、营业税等主体税种；尤其是欠发达地区财政收入主要来源于少数骨干企业,税收增量和税源增长点有限,并且县域规模企业竞争力不强,受宏观调控以及企业成本上升等一系列因素的影响,财政增收不确定性加大.二是对“土地增长主义”财政的依赖.在片面的发展观和政绩观引致下,县际之间的低价同质化招商竞争既扭曲了财政资源的配置,又放大了财政机会主义,降低了县域财政收入的稳定性.三是县域财政举债规模日益扩大,县域财政年度收支平衡仅是一个应付《预算法》和《担保法》的表象,县域财政举债已是一个不争的事实.在缺乏有效金融工具的前提下,县级政府实施积极财政政策只能依托于各类融资平台举债,举债数额巨大,超越当地多年的财政承载力,而且举债项目缺乏科学论证,多头举债,管理混乱,游离于财政监督之外,积聚了县域财政债务风险.四是在财政收支矛盾和维持性支出不断膨胀的情况下,民生性支出和经济建设性支出难以权衡,财政支出结构优化任重道远.以上这些问题是“十二五”期间县域财政发展必须面临的挑战.
那么,如何提高县域财政发展质量,保障和改善民生,进而作为转变县域经济发展方式的根本出发点和落脚点,我们认为以下四方面值得考虑：
第一,服务地方经济发展,完善县域财政收入稳定增长机制.必须充分发挥县域财政的杠杆效应,拓宽社会投资领域和渠道,增强县域经济发展的社会合力；整合使用各项财政资金,支持县域经济产业升级、结构调整和企业创新,支持以农民市民化为主的中心镇、卫星镇建设,培育城乡统筹发展的新生财源增长点,同时稳步推进税制改革,壮大地方税收收入,规范非税收入和土地出让收入,使本地税负与民生保障相联系,逐步解决县域财政的“土地增长主义”.
第二,建立“扁平化”的财政层级框架,完善财权与事权相统一的财政体制.提高一般性转移支付规模和比例,构建县级政府的税收努力与财力差异化的调节机制,同时降低专项转移支付比例,考虑各地不同的财政承受力,规范专项转移支付的配套办法,研究制定《政府间财政关系法》、《一般性转移支付法),不断提高转移支付的透明化、规范化和法制化.建立县域财政最低支出保障制度,对欠发达地区的财政困难县实行“托底”.
第三,建立县域财政支出的绩效评价和问责制度,形成需求导向型的民生评价体系,提高财政支出效率,同时构建由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的政府预算体系,健全所有政府性资金和财政支出运行全过程的监督机制.
第四,严格县域财政债务管理,合理控制债务规模,实行政府全口径债务定期报告制度,建立政府偿债准备金和县域财政债务风险监控体系；可支配财力丰裕的县级政府逐步试点直接发行地方债,提高县域财政防范和化解财政风险的能力.