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【摘 要 】我国地方政府的债务问题在近些年来也凸现出来,地方政府债务能否得到有效控制和解决已经成为未来我国经济能否健康、持续、稳定增长的重要条件.本文就我国地方政府债务风险成因与应采取的措施进行论述分析.
【关 键 词 】地方政府债务 成因 对策
一、地方政府债务基本状况
2011年,我国审计署公布了自1979年以来到2010年底,全国31个省市区的地方政府性债务状况,结果显示,截至2010年底,中国政府性债务已达到10.72万亿元.2012年11月至2013年2月,审计署对全国具有代表性的36个地区（15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区）进行2011年和2012年两个年度的地方政府性债务审计.2013年6月审计结果表明,2012年36个地区中有16个地区本级政府性债务（含政府负有担保责任的债务）债务率超过100%,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的债务率达219.57%.审计还发现,14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务有逾期状况,累积起来逾期资金规模达到181.70亿元,这其中,逾期债务率超过10%就有2个,最高的为16.36%.
二、地方政府债务风险成因
(一)地方政府财权小,财政收入不足.
1994 年我国实行分税制改革,财政收入占全国财政收入的比重得到提高,地方财政的收入大幅减少,这极大地削弱了地方政府的财力.随着我国市场化改革的程度加深,政府的事权不断下放,很多项目逐渐转移到地方政府,这使得地方政府的职能持续扩展,地方政府需要负担的责任也就越来越重,而与此同时,地方政府的财权却没有相应的扩大,这也就必然会产生收入支出不相匹配的矛盾.地方政府在财力严重不足的情况下自然而然地就会通过举债来维持开支.
(二)地方政府缺乏有效融资渠道,地方融资平台涌现.
为了解决资金难题,一些地方政府通过地方融资平台模式绕过政策限制.在这种模式下,政府划拨国有企业、土地、股权等资产成立一个公司,并使得这家公司能够达可以融资的条件,当政府有资金需求的时候,则通过该公司进行融资再转由政府运用.这些地方融资平台能够在地方政府的隐性担保下非常便利地从金融机构获取资金.这种方式实际上也获得国家一定程度上的认可和支持,2009 年3 月,中国人民银行和中国银监会联合明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,拓宽政府投资项目的配套资金融资渠道.””在这样的氛围下,各级地方政府依托投平台,大量负债,使得地方政府含有担保责任的负债激增.
(三)地方政府政绩评价过分追求GDP增长.
改革开放以来,在我国以经济建设为中心的基本方针下,对于地方政府官员政绩的考核经常以该地区的GDP 增长状况来衡量,在以GDP为考核核心的评价体系下,地方政府官员不顾长远利益只顾眼前利益,拼命大搞特搞形象工程,发展能够在短期内拉动本地GDP增长的大型项目,如市政工程、公关事业、高速公路等基础设施建设.这些项目的建设需要大量的财政资金支持,一些地方政府官员为了解决资金需求,不顾财政实际情况,不惜大量举债,只为自己的政绩,最终导致政府债务越积越多.
三、解决地方政府债务风险的对策
(一)完善分税制财政体制,做到事权财权相匹配.
一方面,应当适当下放收入能力,科学合理地进行税种划分与财力分配,使得地方政府的财政收入能够基本承担起其财政支出的负责事项,保证地方政府不需要通过负债来维持平常的运行.另一方面,政府也应适当地上移支出责任,对于应该由自己负担的部分不能够随意转移给地方政府,如果有必要转移,则应在转移的同时赋予地方政府相应的财权.此外,还需要进一步完善我国的转移支付制度.在结合各级地方政府的实际财政状的情况下,上一级政府以及政府应当统筹安排,实现财政能力强的和财政能力弱的地方政府转移支付方向、规模科学化和合理化.
(二)合理安排地方政府融资渠道.
从世界主要的西方国家来看,发行政府债券是地方政府解决财政困难的有效方式.未来随着我国金融市场的发展,发行地方政府债券也必将成为我国政府融资的重要渠道.从另外的角度来说,通过发债模式融资也比通过地方融资平台模式要有效地多.前一种模式,会使地方政府的融资处在在一个十分透明、十分规范、便于监管的环境中.后一种模式地方政府债务则处于相对隐秘状态中,难以管理.因此,我国应该顺应国际发展的潮流,加快金融市场,特别是政府债券市场的发展,为地方政府融资提供融资平台.
(三)科学化地方政府政绩评价体系.
改变以GDP 为核心的政绩观,建立合理的地方政府政绩评价体系.GDP 政绩观使得地方政府倾向于举债投资,这是地方政府债务不断积累的重要原因.因此,要控制地方政府债务规模需要从从根本上抑制地方政府的举债投资冲动.具体措施包括：一,合理化地方政府政绩评价体系,构建包含环境友好、民生改善、社会和谐等多重指标的科学评估体系.二,科学地发挥政绩评价体系的导向作用和激励约束作用,加大对地方政府领导干部违法违纪行为的惩罚力度,对领导干部随意举债大搞劳民伤财的“政绩工程”短视行为进行严厉处置,确保地方政府债务适量化.
(四)推进政府职能转变,鼓励民间资本进入政府投资领域.
加快政府职能转变,明确政府与市场的界限,政府应大胆地从一些不敏感的公共基础设施建设领域退出来,鼓励民间资本进入,这既能够将地方政府从过于庞大的事权中解脱出来,也能够促进民营经济的进一步繁荣,进而促进政府的财政税收收入.