地方政府债务规模、结构与风险化解路径

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摘 要 ：地方政府债务风险是当前我国经济运行中需重点关注的风险之一.本文通过对地方政府债务规模的测算和债务结构的分析,认为未来化解地方政府债务风险的重点是化解国有商业银行不良贷款风险.进而结合当前政策环境及地方债状况,提出化解地方政府债务风险的路径.

关 键 词 ：地方债 国有商业银行风险 化解路径

目前,关于我国经济面临风险的讨论很多,比如房地产泡沫风险、影子银行风险、地方政府债务风险等.笔者认为这些风险的最终指向是系统性金融风险,更具体地说,是国有商业银行风险.房地产泡沫一旦破裂,除了房地产企业贷款、信托、债券引发违约风险之外,更重要的是地方政府重要的收入来源――土地出让收入将大幅下降.这将进一步引发地方政府债务风险和影子银行风险（目前银行理财产品的最终投向主要是房地产和基建领域）.地方政府债务风险一旦爆发,国有商业银行可能将受到强烈冲击.根据国家审计署公布的数据,2010年末,省市县级（不包括乡镇）地方政府债务余额10.7万亿元,其中银行贷款8.5万亿元,占比79%.尽管2010年6月,国务院发文限制平台贷款的投放,但银行贷款仍在地方政府债务中占据绝大部分.因此,分析地方政府债务结构,有利于找到化解地方政府债务风险的路径.

地方政府债务规模及其分布

笔者在进行地方政府债务规模分析时,将地方政府债务分为两部分：一是可以根据公开数据测算的显性债务,主要包括平台贷款、城投债、信托以及地方债；二是公开数据不可获得、难以统计的隐性债务,包括垫资施工、建设-转移模式（BT）、建设-经营-转让模式（BOT）、融资租赁、售后回租、发行理财产品、私募、违规集资和养老金隐性债务.

从显性债务看,2012年末,平台贷款余额为9.2万亿元,城投债余额2.5万亿元,基础产业资金信托余额1.7万亿元,地方政府债券余额0.7万亿元,地方政府显性债务余额大约为14.1万亿元.隐性债务难以统计,但可根据国家审计署今年所发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》（审计署2013年第24号公告）中的数据做间接推算.

根据国家审计署上述公告,经审计抽查发现,2011-2012年,36个地方政府中,有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目,形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元,以上各项合计2180.87亿元,占这些地区两年新举借债务总额的15.82%.按照这一比例推算,2011-2012年,全国各级地方政府新增隐性债务4905亿元（由于养老金隐性债务测算比较复杂,本文不予考虑）.2012年末,全国各级地方政府（包括乡镇一级政府）全部债务余额为14.5万亿元,其中银行贷款（平台贷款）占比63%.具体测算方法和测算数据可参见公式（1）、（2）、（3）和表1.

地方政府显性债务等于平台贷余额+城投债余额+地方债余额+基础产业资金信托余额 （1）

地方政府隐性债务等于信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品债务余额+BT和垫资施工债务余额+违规集资余额 （2）

地方政府全部债务等于地方政府显性债务+地方政府隐性债务 （3）

表1 2012年末地方政府债务余额测算（单位：亿元）

年份 平台贷款余额 城投债余额 地方债余额 基础产业资金信托余额 地方政府显性债务 地方政府隐性债务 地方政府全部债务

2010年债务余额 91000 9444 4000 9946 114390 0 114390

2012年债务余额 92000 25490 6500 16502 140492 4905 145397

两年新增债务 1000 16046 2500 6556 26102 4905 31007

资料来源：国家审计署、银监会、信托业协会、Wind资讯、民生证券研究院

注：平台贷款余额是银监会口径数据

需要注意的是,笔者无法测算2010年末地方政府隐性债务规模,上述结论（14.5万亿元）低估了地方政府债务规模.根据笔者分析,国家审计署公布的2010年末10.7万亿元地方政府（不含乡镇）债务余额中,并未包括BT、施工垫资等隐性债务.如表1所示,本文测算的2010年末地方政府显性债务余额为11.4万亿元,比国家审计署公布的10.7万亿元多出7000亿元,原因在于使用的平台贷款余额数据是银监会口径,包括乡镇一级政府的贷款.2010年末平台贷款余额9.1万亿元,比国家审计署公布的8.4万亿元多出6300亿元.由此可见,如果考虑乡镇一级地方政府债务,测算的2010年末地方政府债务规模和审计署数据比较接近.由此可推断,审计署公布的2010年末10.7万亿元地方政府债务余额数据并未包含垫资施工、BT等隐性债务.由于今年6月初公布的36个地方政府债务审计中,已经涉及到隐性债务,所以预计在8月1日国家审计署启动的新一轮政府债务审计中,将会审计垫资施工、BT等隐性债务.

从债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率）角度来看,国家审计署抽样调查的地方政府的债务风险大体反映了全国的平均水平.国家审计署《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示,在36个地方政府本级中,有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务,有16个地区债务率超过100%.根据笔者测算,2012年末,全国各级地方政府的总体债务率为102.1%（见表2）.

表2 2012年末地方政府债务率

项目 收入（亿元）

①地方本级财政收入 61077 ②对地方税收返还和转移支付收入 45383

③地方政府性基金本级收入 34204

④政府性基金对地方转移支付 1179

⑤地方国有资本经营收入 602

⑥地方政府综合财力（①+②+③+④+⑤） 142445

⑦地方政府债务余额 145397

地方政府债务率（⑦/⑥） 102.1%

资料来源：财政部、民生证券研究院

从地方政府债务结构来看,尽管2011-2012年平台贷款余额增加较少,但2012年末平台贷款仍占据地方政府债务余额的绝大部分比重,占比高达63%（图1）.

图1 2012年末平台贷款仍占据地方政府债务余额的绝大比重

资料来源：民生证券研究院

从地区分布来看,东部沿海地区的地方债务规模总体超过中西部地区,这与东部沿海地区的经济发展水平和融资能力是一致的.但部分省市的融资平台发展与其经济发展水平背离较大,其风险值得关注.从对全国31个省市自治区的地方融资平台数量和经济规模的比较来看,浙江、四川、福建、云南、贵州、江西平台公司相对比较密集,风险相对较高（见图2、3）.因此,从目前地方政府债务状况及已出台的各项政策措施、酝酿出台的政策来看,未来化解地方政府债务风险的重点是化解国有商业银行不良贷款风险.

图2 2012年末全国各省市自治区地方融资平台数量分布（单位：家）

资料来源：民生证券研究院

图3 浙江、四川、福建、云南、贵州、江西平台公司风险相对较高

资料来源：民生证券研究院

化解地方政府债务风险的路径

(一)信贷资产证券化

据《中国证券报》报道,监管层正酝酿相关细则,落实《国务院关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中提出的“逐步推进信贷资产证券化常规化发展”.细则出台后,银行的信贷资产可以作为资产证券化（ABS）基础资产向券商转让.此举既有利于提高商业银行的信贷投放能力,又分散了商业银行的风险.如果未来由地方政府债务风险导致银行不良贷款增加,银行可能将部分不良贷款通过资产证券化的方式打折出售,虽然承担一定损失,但是资产证券化增强了银行资产的流动性,大大降低银行的风险.

(二)成立地方资产管理公司

借鉴1999年成立四大资产管理公司处理四大国有商业银行不良资产的经验,地方政府也设立地方资产管理公司,处理地方金融机构的不良资产1.地方资产管理公司的注册资本金来自地方财政、地方国资企业.据《21世纪经济报道》,江苏正在筹备成立全国首家地方版、省级资产管理公司（AMC）,注册资本50亿元,注册地放在无锡.

(三)贷款展期

贷款到期后,在地方政府无力还本的情况下,银行可能只能对贷款展期.根据英国《金融时报》报道,2012年中国大约有3万亿元平台贷款展期.这一数据尽管无法得到证实,但是贷款展期无疑是推后地方政府债务到期时间的重要手段.

(四)发行长期限城投债

相对于贷款展期而言,发行长期限的城投债是将地方政府债务到期时间大幅推延的更佳选择.2012年以来,各地方政府发行了大量7年甚至更长期限的城投债.截至2013年8月,城投债的偿债高峰期已经推后至2018-2020年（见图4）.

图4 城投债偿债高峰期已推延至2018-2020年

资料来源：Wind资讯、民生证券研究院

(五)设立民营银行

今年6月19日,国务院常务会议提出,“探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行”.民营银行的设立一方面引入竞争,提高资金使用效率,降低企业融资成本；另一方面则可以在一定程度上置换国有商业银行的贷款,分散国有商业银行风险.

(六)出售地方国有资产,偿还地方政府债务

这是盘活存量的一个举措,也是不得已而为之的办法.由于各地区、各级地方政府所拥有的国有资产规模差异很大,因此,偿还债务压力较大的地方政府未必拥有充裕的国有资产.

(七)发行特别国债兜底

为了避免发生系统性金融风险,可由发行国债,兜底地方政府债务.根据笔者测算,目前和地方政府的广义债务余额大约占GDP的60%左右,政府在举债方面仍然有很大的空间.

上述方案中,方案1、2、5是债务在空间上的置换,是一种风险转嫁.方案3、4、7是债务在时间上的置换,延后债务到期时间,而由兜底则使偿债主体发生变化,是一种转移支付.从1999 年成立的四大资产管理公司的经验来看,成立地方资产管理公司在一定意义上也是债务在时间上的置换.一旦未来5到10年内经济重回景气区间,现有的不良资产很有可能转化为优良资产.方案1、2、6是盘活存量.

总体而言,上述方案多数是不得已而为之的举措.化解债务危机的根本之道还是转变发展方式,提高发展效率,增强经济活力,增强企业的盈利能力；转变政府职能,增强地方政府债务的预算硬约束.

注：1.2012年财政部联合银监会发文《金融企业不良资产批量转让管理办法》,明确“各省级人民政府原则上只可设立或授权一家资产管理或经营公司”,“上述资产管理或经营公司只能参与本省（区、市）范围内不良资产的批量转让工作,其购入的不良资产应采取债务重组的方式进行处置,不得对外转让”.

作者单位：中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系

责任编辑：印颖 廖雯雯