辽宁省地方政府债务问题成因与防范

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摘 要 ：分析我国地方债务风险的现状以及辽宁省政府债务风险的现状、存在的问题和成因,提出以下几个方面对策建议：一是改变现行的经济增长方式.二是充分利用当地民营资本.三是建立地方政府规范的融资渠道.

关 键 词 ：地方政府债务；成因；防范对策

中图分类号：F810.7 文献标识码：Ａ

文章编号：1005-913X（2013）01-0056-02

地方政府债务是一把双刃剑.一方面,相当一部分债务资金投资于基础设施建设和改善民生,具有直接或间接的经济社会效益,为我国长期经济增长积累了大量的优质资本；另一方面,随着债务规模的扩大,风险不断累积.尽管我国政府负债与金融机构之间的联系不像发达经济体那样紧密,但是巨额财政赤字会降低财政政策的自由度和灵活性,而且政府财政作为所有社会风险的最终承担者,其自身一旦发生风险,破坏性极大,甚至会危及到整个国家的经济安全.地方政府债务风险由于具有来源隐蔽、复杂等特点,相对于主权债务风险更加难于防控.因此,关注地方政府债务风险,及时化解风险迫在眉睫.

一、地方政府债务的现状分析

(一)全国地方债务的总体情况

地方政府债务是指地方政府作为债务人,与债权人发生的权利义务关系.目前,我国政府权力层次为五级,对应着五级财政级次,包括政府（财政）、省政府（省级财政）、市政府（市级财政）、县（县级财政）和乡政府（乡级财政）.除政府之外,统称为地方政府,所以地方政府债务一般是指省、市、县和乡级政府的债务.

截至2010年底,全国地方政府性债务余额10.7万亿元.政府负有偿还责任的债务6.7万亿元,占62.62%；政府负有担保责任的或有债务2.3万亿元,占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.7万亿元,占15.58%.前两类加总占比84.42%,即9万亿元.从借款来源上看,主要是银行贷款,约占全部债务的79%.我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长.1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%.2010年的债务余额比上年增长18.86%,但增速下降43.06个百分点.1998年和2009年的高点是政府反周期操作的结果.

对于乡村债务目前没有公开的准确的统计数据.根据农业部会计处副处长王润雷的调查显示,2001年村级债务总额达到2796.9亿,人均债务329元,村均债务39.95万元.如果以此为起点假设债务余额以名义GDP的速度增长,则2010年村级债务水平略超过8400亿,假设乡镇一级也有相当的债务.这样乡村两级的债务将有1.68万亿.

(二)辽宁省政府债务状况分析

2010年末,辽宁省政府性债务余额（不含大连市）共计3921.6亿元,其中政府负有偿还责任的债务为2676.9亿元,占2010年财政总收入的73.6%.这里财政总收入包括2010年地方本级公共财政收入加补助收入等.如果将政府性债务余额与地方公共财政收入作比较,辽宁省的这一比率为195.6%,即辽宁省地方公共财政收入（以税收为主）约为其债务余额的一半.不过,辽宁省政府债务余额占地方公共财政收入的比重,在12个已公布债务情况的省份中处于较低水平,只有山东省（不含青岛）和北京市低于辽宁省.

从公共债务占当年GDP比率来看,2010年辽宁省为29.9%,在12个省份处于中等水平.尽管总体债务水平较低,但是辽宁省局部地区的政府性债务风险比较突出.辽宁省审计报告称,有5个市本级和4个县（区）政府负有偿还责任债务率高于100%,超过国际警戒线.另有6个市本级和10个县（区）政府负有偿还责任债务的偿债率高于20%.

(三)辽宁省地方政府债务存在的主要问题

辽宁省审计厅公布的2010年预算执行审计报告透露,辽宁省184家融资平台公司中,超过三分之一存在注册资本不实等问题,涉及违规资金440.8亿元.2010年,辽宁省85%的融资平台收入不足以偿还当年到期债务本息,并且融资平台公司资产变现能力偏低,偿债能力受制约.

辽宁省一些单位通过重复立项套取贷款、利用其他单位贷款等方式取得债务资金24.5亿元；未按规定用途使用贷款175.5亿元,擅自改变债券资金用途3.3亿元.辽宁省的融资平台公司盈利状况较差,175家有债务的融资平台公司中,120家经营业绩为亏损或持平.此外,辽宁省融资平台公司还存在资产变现能力偏低的问题.全省184家融资平台公司中,有83家资产中包含市政基础设施等不能变现资产,总计964.5亿元,占总资产33.6%.偿债能力受到制约.

辽宁省部分地区政府性债务的偿还对土地依赖较高.12个市本级、34个县（区）政府负有偿还责任的债务2108.9亿元中,有1138.9亿元是承诺以土地出让收入为偿债来源,占54%.

二、地方政府债务风险的成因

(一)政策因素

国家实行的经济社会政策,　在一定程度上也是助长地方政府负债的重要因素.1998　年为应对亚洲金融危机和2008年为应对全球金融危机而实行的积极财政政策,财政实行赤字预算,扩大政府支出,　同时也增加了对地方政府配套资金的需求.在这期间各种常规的监管措施和贷款条件也都有所放松,导致地方政府债务迅速膨胀.

(二)行政考核体制的负面诱导

我国一直片面用GDP　及其增长速度来考核地方政府和领导干部的政绩,　导致方政府及其官员产生不正确的政绩观,行为短期化,急于在任期出成绩,　从而不计成本效益和风险,大规模举债搞建设、促发展,进行所谓的超前发展和过度投资,　完全不顾实际情况.有的为了获取升迁的政治资本,甚至大搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”.

(三)政府投融资体制改革滞后

作为我国重要投融资主体的地方政府,缺乏必要且正规的融资渠道.地方政府不拥有财产权和举债权,只能通过非正规渠道变相举债、违规融资,从而使地方政府债务风险处于隐蔽蔓延的状态.投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道.这些地方政府控股的各类城市投资公司以兴建基建项目为主,向政策性银行、商业银行举借大量资金,　这些项目由于受地方政府实际控制,其形成的债务自然成为了地方财政的隐形负债. （四）监管不到位

首先是缺乏监管的基础.由于地方政府举债属于非法或违规行为,　因此各级地方政府对举债行为大都遮遮掩掩,隐蔽行事,　加上多头举债和多渠道举债等依靠投融资平台渠道融资,债务的管理和使用都不够透明,基本上由地方政府的职能部门及其所属企事业单位自主决策、自主安排,地方财政部门既没有明确的管理责任,　更没有制约的权力.

其次是目前各级地方政府均缺乏一个统一的组织机构来全面监督管理地方政府债务.尽管地方财政部门在制度上被明确授予全面管理政府债务的职能,但事实上地方财政部门只对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理.不仅如此,财政部门内部的债务管理职能也被分割到多个处室,它们之间又往往缺乏密切配合和协调.分散的管理很难对债务的风险有一个统一的准确认识,无疑加大了地方政府债务管理的风险,减少了债务管理决策的科学性.

再次是管理手段落后、单一.从到地方对于地方政府债务管理都采取了一系列的措施,但主要沿用的还是传统的行政手段.虽然近几年来,我国省市政府明显加快了债务管理立法的步伐.但这些法规或办法几乎都是由地方政府制定并颁布的,法律效力和强制力低,执行上大多进展比较缓慢.

(五)举债项目没达到预期经济效益

地方政府举债除一部分用于公益性项目外,还有一部分用于竞争性项目.用于竞争性项目的部分必须由使用单位来归还.如果使用单位所建的项目达不到预期的经济效益,就会导致债务被拖欠,最终由政府财政兜底还款,使用单位的债务风险就转化为财政风险.

三、防范对策

(一)改变现行的经济增长方式

从靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构,采取推进、引导、保障、控制和转型五项原则实施财政政策的微调.围绕着经济结构调整和转型,通过财政担保、贴息、税收优惠和直接资金支持的手段,引导市场资本和企业按照国家的产业政策目标进行调整和升级,以公共产品和公共服务为投入重点,全面覆盖投资、消费、出口、产业发展以及社会建设等各方面,以内需建设为中心,抵御国际金融危机及其转型的挑战.

(二)充分利用当地民营资本

近年来,辽宁省民营经济快速发展,民间资本迅速积聚并已颇具规模.因此,辽宁省地方政府可以适当引导这些正在寻找投资项目的民间资本,充分利用民间资本来解决建设资金匮乏的问题.从政策层面看,2010　年5　月13　号国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,即“新36　条”,鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的领域、鼓励和引导民间资本进入石油天然气等基础产业和基础设施领域、鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域等.借此契机,当地政府不仅可以在一定程度上缓解发展资金问题,而且对债务问题的解决也颇有助益.

(三)建立地方政府规范的融资渠道

作为我国重要投融资主体的地方政府,缺乏必要且正规的融资渠道.地方政府不拥有财产权和举债权,只能通过非正规渠道变相举债、违规融资,从而使地方政府债务风险处于隐蔽蔓延的状态.在当前环境下,拓展和规范地方政府的融资渠道是地方政府债务风险治理中的重中之重.首先,盘活国有资产,防止国有资产流失,强化其保值增值功能.由于地方政府政府债务大多用于投资与基础设施项目,这些资金在生成债务的同时,也增加了地方政府的资产,随着城市化的不断发展,它们资产价值将得到大大升值.如果能够很好盘活这些资产,政府将获得一笔可观的流,从而缓解偿债压力.其次,加快推进地方自主发债试点,允许有条件的地方政府自行发行市政债券.通过充分信息披露和政府信用评级,让市场决定地方政府举债能力.在具体的实践中,应首先从项目举债权开始,先给予地方政府项目举债权,然后逐步过渡到限额管理举债权,再过渡到一般举债权,并将发债的主体限定为省级和直辖市级政府.