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摘 要 ：地方政府由于财力和事权不相匹配,只有构建融资平台筹集建设资金,而政府绩效评价机制和商业银行经营体制等因素决定了融资平台过度负债的必然性.地方融资平台贷款规模出现了快速增长,不仅加大了地方政府的债务负担,也对银行业的经营风险形成了显著的潜在压力.融资平台贷款有二个主要风险：一是政府领导任期内具有无限上项目和投资的冲动,地方政府还款意愿非常差；二是以房地产为基础的经济发展不可持续,土地收入作为还款来源的不确定性.要积极防范地方政府融资平台贷款的风险,及时对地方政府融资平台的清理和规范,控制过度负债的风险.
关 键 词 ：银行贷款；融资平台；风险控制
中图分类号：F832.4 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)03－００66－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.03.15
一、我国地方政府融资平台发展状况
地方政府投融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司,包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事业）法人机构,主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源.在2009年经济刺激政策下,地方政府融资平台贷款规模出现了快速增长,不仅加大了地方政府的债务负担,也对银行业的经营风险形成了显著的潜在压力.
(一)我国地方政府融资平台存在的必然性
我国地方政府承担基础设施建设和公共服务供应的职责.发达国家大多通过地方政府公开发行债券来解决基础设施建设的融资,而我国预算法还不容许地方政府直接发债,目前采取的是财政部地方债券的变通形式.由于财政部债券是基于国家信用,国家信用不可能包揽地方建设投资,地方建设投资应当基于地方政府信用的地方政府直接发债,因而导致了地方建设投资留下巨大的缺口.地方融资平台问题还在于地方的财力和事权不相匹配,财政分税制改革之后,财政收入逐渐向集中,地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降,而事权即基础设施和公共服务支出责任却逐渐下放,导致地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口.地方政府通过构建融资平台公司,一方面,由于这些平台公司具有的特殊政府背景,使其比较容易获得银行贷款和发行城投债；另一方面,融资用于基础设施、城市公用服务和环境等方面,促进了地方经济发展和城市化进程.但地方政府融资平台风险也不容忽视,如项目本身无还款能力或抵押土地价值下降,就可能会带来潜在的财政和金融风险.
(二)我国地方政府融资平台的银行贷款现状
根据全国对地方融资平台贷款清查结果,截至2010年6月末,地方融资平台贷款余额为7.66万亿元,其中发现有问题的地方融资平台贷款2万余笔,涉及贷款金额约2万亿元.第一类能够依靠项目流偿还本息的融资平台贷款规模占全部贷款余额的24%；第二类是第一还款来源不足,必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款,大约有4万亿元,占比约50%；第三类贷款项目借款主体不合规,财政担保不合规,或本期偿还有严重风险,例如贷款挪用和贷款做资本金,占比约26%①.2009年末,四大银行政府融资平台贷款余额为2.46万亿元,比年初增长了一倍多；平台客户贷款占全部贷款比重为14.99％,比年初增加5.09个百分点.其中,工商银行比重为14.01％,增加3.62个百分点；农业银行比重为27.30％,增加11.56个百分点；中国银行比重为12.23％,增加6.32个百分点；建设银行比重为13.89,增加3.58个百分点①.
(三)我国地方政府融资平台的贷款结构
大量借助平台融资的基建项目,多为中长期贷款,公益性强、预期收益低、回收期长,平台贷款主体以事业法人为主,有较多的贷款为非市场化运作,难以保证到期偿债能力,对银行资产流动性管理提出更高要求.以建设银行江西省分行为例：截至2010年8月末,政府融资平台客户占全部公司类贷款比重约为18.04%,不良贷款率为0.72%.政府融资平台贷款按平台业务种类划分：土地储备类占比7.76％,交通运输类占比55.72％,开发区园区类占比15.35％,城市投资建设类占比13.71％,国有资产管理公司类占比7.24％；按平台性质类型划分：公益性贷款占比31.21％,准公益性贷款占比3.15％,非公益性贷款占比65.64％；按贷款合同期限划分：1年以内占比20.54％,1~5年占比13.83%,5~10年占比29.02％,10~20年占比34.55％,20年以上占比2.06％；按借款主体划分,事业法人贷款占73.38％,企业法人贷款占26.62％②.
二、我国地方政府融资平台存在的问题
地方政府投融资平台通过大规模融资,为扩大内需推动经济增长发挥了重要作用,但也存在过度负债和运作不规范的问题,对融资平台蕴藏的巨大风险要及时予以防范.
(一)我国地方政府融资平台的过度负债
地方政府融资平台负债率很高,截至2009年6月末,全国各省共设立8221家平台公司,其中县级平台4907家.银行对地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元,贷款余额超过5.56万亿元,与政府国债余额相当③.地方政府执政理念、评价机制和商业银行经营体制等因素决定了政府融资平台过度负债的必然性.
一是过度负债符合争夺资源份额最大化.长期以来GDP是地方政府领导任期政绩的硬指标,而GDP高增长需要资源的支撑,获得社会总资源份额较多者将获得较快增长,资金是社会总资源的价值代表,因而谁获得资金最多者就是获得资源最多.由于资源的有限性必然导致对资源份额争夺的白热化,地方政府之间经济增长的竞争实质上转化为争夺资源份额,寻求地方经济快速发展对资金有无限的需求,地方政府融资平台具有过度负债的冲动.
二是地方政府融资平台本能追求扩大贷款规模.由于地方政府要提供基础设施和公共服务的事权与财权不对等,我国城市化加快对地方基础设施建设投入较大,而地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,唯有寻求融资平台向外部融资.在当前流动性充足下的资金负利率,而且平台贷款期限大多在5年以上甚至更长,可以说这样的贷款是不付成本也不用偿还,至少对于该届地方政府领导而言不用偿还,鼓励了地方政府融资平台的过度负债.
三是银行出于自身经营与发展的压力向政府融资平台贷款.由于直接举债受限制以及债券市场的滞后,银行贷款是地方政府融资平台的主要筹资渠道.一方面,银行自我约束和独立性还不够,地方控股银行完全受地方政府控制,中小银行没有地方政府支持难以生存,国有银行也欲分享当地投资项目和财政存款,因而银行经营决策受到地方政府较强的影响,难以抗拒地方政府融资平台的贷款需求；另一方面,政府融资平台对于面临流动性过剩的银行具有一定的吸引力,政府对基础设施投资的收益长期稳定,只要政府的流不出现问题,政府背景贷款相对一般企业来说还是有一定的收益性和安全性,从短期看能够增加银行的经营收益,从长期看贷款安全性的责任有政府担当.
(二)我国地方政府融资平台管理不规范
地方政府融资平台是一种市场化与政策性相结合的运作模式,平台公司的资产负债比例普遍较高,举债速度有不断加快之势,部分地方政府上项目存在跟风行为,存在出资不实、权责不清、信息不透明、监管及治理缺位等不规范问题.一是资本金普遍不足.政府融资平台公司普遍存在资本金不到位或“抽逃”资本金的现象,有的将不能变现的学校、医院等资产作为资本金注入投融资平台公司.二是借款人与使用人分离.地方政府融资平台公司有的仅是一个专业融资的壳公司,利用政府信用向多家银行贷款,并且用打包贷款向多个项目投资,表现为借款人与用款人分离的权责不清.由于平台公司以政府为背景,以土地、财政为抵押担保,在经济刺激政策下大量融资,并且让大量受到政策限制、不符合授信条件、甚至“二高一低”项目获得贷款.三是平台信息公司不透明.地方政府投融资平台公司的财务状况不透明,向平台公司提供担保的各级财政情况差异也较大,一个城市可能拥有多家投融资平台公司,它们相互间的控股关系以及对财政真实的依赖程度都很难判断,信息不对称现象十分突出,银行难以对平台公司偿债能力作出准确评价,也难以运用传统的手段监控信贷资金的真正流向[1].
（三）我国地方政府融资平台贷款的偿还风险
虽然地方政府融资平台还保持比较低的不良贷款率,但是由于项目周期长、投资规模较大,且先期投资方案没有进行充分论证,银行难以真实把握偿债能力,风险具有隐蔽性.一是平台贷款超过政府财力承受能力.按照国家发改委投资研究所相关课题组对天津市政府性债务的规模、结构和安全性进行测算和评估,2009年天津市政府负债率为39.2%,债务率为310%,偿债率为31%①,均大大超过国际和国内设定的警戒线②.如果按预计未来3年每年可用于建设的财政性资金为660亿元左右(含土地收益)计算,天津市政府债务率和偿债率分别为475%和47.5%,超过警戒线更多一些.2013年天津市将迎来建设性投资债务偿还高峰,此时的资金缺口将达到850亿元③.
二是土地收入作为政府融资平台项目还款来源不堪重负.对于政府项目很多以土地出让收益作为资金来源,但政府卖地收入并不稳定,随着城市可卖土地的逐步减少,卖地收入高峰过后会急剧下降.以国家开发银行向天津市城市基础设施贷款500亿元的土地抵押还款估算,2007年,天津市规划外环以内及天津港地区土地出让面积共计704公顷,总价款209亿元,2008年出让面积共计1227公顷,总价款363亿元,去掉土地收购整理成本等费用,政府净收益97.6亿元,与项目贷款存在较大差额④.三是土地高收入有资产泡沫的成分.据财政部统计,2009年,全国土地出让收入为14239.7亿元,比上年大幅增长43.2%,土地出让收入占地方财政收入比36.79%⑤.由于土地价值的上升阶段有可能会出现高估,而且我国房地产已有泡沫迹象,出台了新“国八条”调控房价,而当未来土地的价值下降的话,土地收入占财政收入高比重和高速增长都将难以为继,土地出让收入不会是地方政府永久的提款机.
(四)我国地方政府融资平台贷款的政策风险
开始对地方政府融资平台集中清理,很多地方政府已开始着手整合和升级各类融资平台,潜在贷款风险可能加快暴露.虽然地方政府表示债务整体上基本可控,但在融资平台公司清理整合的操作过程中,银行要防范政策层面上平台公司的贷款风险.一是地方政府对平台公司整合的风险.比如以省市级实力较强的融资平台整合区县级融资平台,区县级政府融资平台较多、较小,运作大多不规范、不透明,其中实力较弱的平台公司将可能取消,要防范债权悬空或者担保悬空的情况[2].二是平台贷款不被划分为政府负债的风险.政府融资平台经过清理后的负债将划分为政府负债和公司负债,当平台负债被划分为与政府无关的公司负债,其风险将显著增加.比如学校与医院等具有公益性质,但自身又有收人来源的单位,有可能不被纳人政府财政负债体系.三是传统“城投公司”转制的风险.传统城投公司将面临取消、转制以及合并,在这些城投类公司的转制过程中将产生债权债务关系的变更,从而可能使得银行相应债权受到损害.四是平台贷款存在合规性问题的风险.融资平台贷款如果不符合财政部和银行业监督管理委员会有关规定,则有可能丧失财政资金的保护；由于资本金不到位、抵押担保不实、资金挪用等这些操作过程中的不合规可能导致贷款风险；按照财政部增量与存量贷款分类管理的意见,部分存量贷款到期后银行将可能由于政策的限制而无法发放新的贷款,从而造成贷款人违约.
三、对我国地方政府融资平台风险控制的建议
地方政府具有很强的投资冲动,尤其在宽松货币政策背景下,推出了过大的投资计划,而可支配财力远远无法满足庞大的资金需求.要对地方政府融资平台及时清理和规范,控制地方政府融资平台过度负债的风险.
(一)及时清理地方政府融资平台
由于政府财力、信用环境、公司体制和管理存在较大的差异,地方政府融资平台蕴藏着很大的风险差异,要对政府融资平台的清理和规范建立一套地方政府融资平台的规范制度、风险控制和监督约束机制,使地方政府的融资能力、融资行为与资金使用处于透明状态,接受监督约束.一是银行对地方政府融资平台贷款清理.要摸清贷款投向、还款来源、担保措施、地方政府财力等方面情况,对以依赖财政资金还款、抵押担保不实、所建设项目违规以及区县级政府融资平台客户等风险较大的贷款要作为重点进行管理并加大退出力度.对于打包发放给地方政府融资平台的未指定用途的贷款包,要解包和对项目重新评估,对贷款用于多个项目的“平台公司贷款包”跟踪整改,保证贷款项目在报批手续、环评结果,用地审批、项目资本金方面合法合规.二是地方政府积极对融资平台进行整合.要对平台公司的资本充足、资产质量和内部管理等进行核查,对不合格的平台公司坚决撤并,同时将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目整合进入新的平台公司.通过将分散于各个部门、各个领域的融资平台分类整合,既淘汰一批高风险的劣质平台公司,又打造成几个具有规模效应的平台,保障资产质量良好、流及利润来源稳定、财务形象和未来预期良好的平台公司,具备募集资金和正常运营的能力.三是对现有融资平台实行不同类型分类管理和规范.对资本充足、资产质量较好、有还款能力的地方融资平台,按市场化机制完善公司治理结构,可以鼓励民间资本参股,降低地方政府债务水平；对于那些承担着基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台,其项目收益不足以承担还本付息责任的,要在符合地方政府合理债务水平内,允许其在政府信用支持下进行融资.
(二)加快规范地方政府融资平台
由于地方政府融资平台不规范,不仅资金使用缺乏监督而导致效率不高,而且债务规模没有约束可能导致失控.要规范地方政府融资平台,确保政府投资量力而行,根据各个地方自身的经济发展状况以及财政收入的状况来合理确定自己的融资规模,不盲目地追求
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融资和扩大投资.即政府融资平台要实现三个转变：即资金主要来源要由银行贷款向社会举债的转变；经营管理机制以由隐形负债向显性负债的转变；担保体制要由指令向信用评级的转变.一是适时修改和完善相关法律.既然地方政府承担基础设施和公共服务供应的职责,就要从立法上保障地方政府拓展融资渠道,适时修改法律允许地方政府发行债券,以财政拨款为有限担保对项目进行融资,制定《地方政府债券法》规范发债行为,完善《预算法》等将地方政府债券融资、土地融资等纳入地方财政预算管理.二是完善融资平台的公司治理和风险管理.平台企业应逐步完善公司治理结构,建立专业的投融资管理机构,强化决策层和管理层分层授权决策体系,形成专业的投融资人员储备,构建有效的投资风险管理机制,减少盲目投资可能出现的风险.三是规范融资平台公司投资行为.平台要定位于政策性的市场投融资主体,平台公司将主要投资基础设施项目和重大产业化项目,并利用种子资金效应引导社会资金投资创业企业,要基于这种定位和职能对各类项目分类管理,理顺投资及回收关系,以便建立起顺畅运行的经营模式.例如对于非营利性的基础设施和公共服务项目,在争取资金、发行市政债券、国有资产转让、国有企业分红等途径外,更多利用政府配套的特许经营权或土地资源的整体开发经营,弥补投资成本和资金缺口；对于政府投资的重大产业化项目,平台企业应在投入资金后持续监控项目建设,在产生效益时利用逐年分红、产权转让或资产证券化等方式回收资金；对于政府投资的创业引导项目,要在项目见成效后尽快转型为社会资本举办的经营主体,把政府注入的资本金置换为民间资本或法人资本,或者更多促进其上市,以便政府资金从资本市场获利而顺利退出.四是规范地方政府的土地融资.将土地出让收入全额缴入国库,将由地方政府分成的土地出让金的收支纳入地方财政预算,形成统一完整的地方财政预算体系,消除地方政府使用土地出让金的随意性.（三）严控政府融资平台贷款风险
银行要加大对政府融资平台贷款的风险把控,完善风险评价和管理的制度、底线和标准,提高项目评估能力和风险控制水平,对发放贷款更多地根据项目的未来收益情况来做决策,而不是仅看有无地方政府担保或土地抵押,信贷资金主要满足经营状况良好、法人治理结构健全、诚信度高、无不良信用记录的客户,减少向区县级政府及以下设立的融资平台客户发放贷款[3].一是强化对融资平台贷款客户的管理.在客户准入和退出方面实行严格的名单制分类管理,综合考察地方财政实力、资产负债结构、信用等级、项目情况等因素,设定差别化的信贷政策和准入退出要求.对地方政府级别、债务率、一般预算收入、财政资金自给率、财政偿债率等指标明确底线,不符合标准的平台贷款不予准入；对存量平台客户逐一划分为“正常发展类”、“有限支持类”、“限制发展类”和“压缩退出类”,对列入退出名单的逐户制定退出计划.二是保障平台贷款还款来源.严格项目资本金要求,规范贷款抵押担保,严控发放打包贷款.重点关注第一还款来源,严控对自身无经营收入、完全依靠财政资金还款的融资平台贷款.三是及早化解融资平台贷款潜在风险.密切关注平台客户的经营动态和同业信贷政策变化,切实防范客户资金链断裂风险以及导致贷款成为不良资产的重大隐患,对符合重组条件的不良贷款客户,灵活运用减免表外欠息、借新还旧、变更借款人、调整贷款期限、变更担保方式等针对性的重组手段尽快清收盘活.
(四)拓宽地方政府融资渠道
我国不允许地方政府举债,导致地方政府被迫采取非正规融资和“隐性负债”,反而形成了大量的潜在隐患.如果不能够为正常融资需求建立一套严格的制度规范来有效约束地方政府的融资行为、控制地方政府的债务风险,就不能及时防范和化解隐性负债,可能导致债务风险不断累积,最终不得不向银行机构和政府转嫁[4].因此,要给予地方政府正规的融资通道开正门,解决地方政府在发展与融资瓶颈之间存在的矛盾,在利用土地融资和银行贷款为主以外,要发挥直接融资的成本低、期限长等优势.一是选择发行企业债券、中期票据和短期融资券,发起设立产业投资基金等方式进行融资；二是要规范地方政府发行债券的行为,健全政府债券发行制度,完善各级政府债务偿还的责任制度和保障机制,不断扩大地方政府债券发行量,达到市政债券逐步替代银行贷款；三是随着平台公司经营管理的顺畅运转,适当时机可以选择平台公司股权上市融资.四是创新融资方式和渠道,融资创新不仅在为新增资产进行融资方面,更多地应该整合和盘活存量资产,利用基础设施资产证券化进行存量资产的融资创新.