我国地方政府审计问题与

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【摘 要 】地方政府审计是我国国家审计的重要组成部分,在我国改革开放和市场经济建设中发挥着重要的作用.本文对我国地方政府审计体制存在的问题及原因分析进行剖析,提出解决我国地方政府审计体制问题一些对策和建议,希望能促进我国地方政府审计工作有序、有效地进行,促进社会公平,改善民生,推动经济社会协调发展.

【关 键 词 】地方政府审计；问题与对策；审计体制

1.我国地方政府审计体制存在的问题

现阶段我国的政府审计体制自身的科学性、同经济发展的适应性,乃至审计制度发挥作用的法制基础等,皆有一定缺陷.

1.1各级政府间事权与财权的不匹配

各级政府间事权划分尚不明确,1994年分税制改革时,未能明确划分政府间事权,同类型支出在与地方各级政府在预算中都有安排,各级政府都在许多相同的公共产品和服务中投入财政资金,因此各级政府的责任和义务变得模糊.同时,财权划分不合理,国家财力过于分散的状况在分税制财政体制改革中得以改变,归属财政的宏观调控能力明显增强,各项宏观调控措施的落实得到了较好地保障.《关于2012年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出,18个省中,在事权上,2011年公共财政支出里,公检法支出、地方行政管理等明确属于地方责任的仅占到21%,而教育、支农、卫生等的支出责任多数未有明确；在财权方面,18个省2011年的省域税收中,财政分成52%,省、市、县各级分成9%、13%、26%；地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半,其中地方独享税仅够23%.

1.2转移支付结构不合理

2011年,据中国审计署网站公告,54个县公共财政支出中,有49.39%来自于上级转移支付,其中中西部45个县的这一比例达61.66%.由于上述转移支付中有规定用途的资金所占比例较高,地方政府不能统筹安排.由于专项转移支付资金下达晚、项目准备不充分等,截至2011年底,有43个县结转专项转移支付106.27亿元,占其当年收到专项转移支付总额的35.92%,影响预算执行效果和积极财政政策的落实.县级财政对上级转移支付依赖度较高,专项转移支付占转移支付的比重较高,转移支付结构不合理,且管理不完善,分配不规范,专项设置交叉重复,多头分配,资金使用分散,有的层层结存,影响财政资金使用效益.同时,由于上级对下级的转移支付资金,主要依据下级的申报材料,对申报项目的具体情况并不一定掌握,下级虚报、重报项目争取转移支付资金的现象比较普遍.对上级定项目给资金的采取虚报方式获取补助资金；对下级找项目上级给资金的采取重复申报的方式获取补助资金.在收到上级下达的转移支付资金后,资金使用也往往难以按规定使用,存在擅自改变资金用途,虚列项目资金,挤占、挪用项目资金的现象.抽查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况发现,至2012年底,这些地方当年收到的420.92亿元专项资金中,有177.45亿元（占42%）结存在各级财政或主管部门.同时,拨付到项目单位的资金有7.73亿元（占1.8%）被虚报冒领、挤占挪用；抽查的1908个项目中,有443个（占23%）实施进度慢或建成后未实现目标.

1.3审计对象不完整

纳入预算管理的财政资金是我国各级审计机关的工作重点,而对于预算外的,监管则比较松懈,导致该部分资金的各程度上的监管盲区.因为当前不完整以及不完善的部门预算,在年初,专项资金未编入部门预算,另外,由于其资金数额大,设计区域广、单位多,需要投入较多的审计资源对其进行监督,由于预算审计时限性较强,再加之人员力量的限制,各审计机关在预算审计时,都对专项资金的预算执行情况欠缺不同程度的关注与监督.有些涉及多部门、多项目的专项资金,因为资金拨付链长、监管未形成合力,屡屡出现各级政府多头申报、挪用或是套取财政资金等问题.另外,由于我国的二级单位多,分布地域广,设置分散,对于上级审计,全面覆盖变得尤为困难,又因为审计管辖权的限制,属地审计机关便无权对其进行审计,故对于该单位形成了监管真空.

1.4审计组织方式不衔接

当前的组织模式下,财政审计仅作为审计部门年度考核的一组成部分,它所占到的权数以及分值在量化考核中都处于较低水平,这便很难引起财政等部门的重视,也影响到各部门的配合度以及热情度,从而影响以及制约财政审计的有效运行.另外,某组织模式的建立是为完成某审计项目,限于政府政府的某个或数个部门的审计,对于其预算编制的公正、合法以及科学性审计组织很难进行总体判断.故现行的审计模式虽一定程度地实现了多部门的协作,“大财政”观念尚未确立,所以,各个项目之间联系不密切,对财政审计的各项资源的整合力度尚且还远远不够,仍旧是各自为政的局面,财政审计整体效能尚未充分发挥.

2.对我国政府审计体制存在的问题原因分析

2.1审计体制不健全

1.双重领导的体制弱化了审计的独立性.我国地方政府审计实行双重领导.由于审计机关作为本级人民政府的行政机关,要受其管理,在人权、财权、事权方面,都受当地政府的束缚或是制约.除此之外,审计的任务以及目标也收到政府权力意志的影响,有时候的审计机关竟成了当地政府的“维权”工具.故双重领导下审计的独立性被严重减弱,也影响到了审计的客观以及公正,有碍于审计职能的充分发挥.该体制下业务管理与行政管理的矛盾中,审计组织基于对地方政府的依附关系,只能保证行政上的对同级政府的负责,而很难同时保证业务上对上级机关的负责.

2.审计报告制度的不甚合理.我国当前规定审计结果由审计机关向政府汇报,经政府指导并同意后将该结果报人大审议,最后告之社会公众.对于一些涉及某个领导等重大问题,出于怕有关领导打击报复或是自身利益的考虑,审计机关可能不敢报告.另外,报告上去的问题,也难以通过政府审核.因为当审计机关查出问题时,地方政府主要领导首先出于个人政绩的考虑,对于审计机关报告上来的问题,往往会通过各种手段干扰,使得大事化小,结果查出的问题往往是不了了之.从而人大所接收到的以及大众看到的报告就成了“缩水”的报告. 3.审计机关地方保护主义浓重.尽管近些年审计力度逐年增强,但审计发现的一些问题却屡禁不止,其中重要的原因之一就是审计机关地方保护主义浓重.地方审计机关由于受同级政府的掣肘,当审计出严重的问题时,往往出于对本地利益的保护以及自身的政绩考虑,为了使得大事化小,小事化了,地方政府领导以各种借口出面干预.这种地方保护主义严重干扰、削弱了审计部门的工作,为逃脱处理处罚、掩盖违纪等行为提供了保护伞,更扰乱了国家审计的有效进行.

2.2审计法律法规不健全

随着市场经济的进一步发展以及政治的逐步深入,我国在原有政治经济条件下建立的《审计法》和实施条例,已无法与当前审计发展形势的相适应,出现了诸多不合时宜的缺陷和漏洞.目前地方政府审计的一些合法不合理、合理不合法等问题的存在,乃至法律空隙的存在,使得审计人员在审计过程中以及结果处理上的难度加大,某些审计工作无法可依.如《审计法》和《宪法》的相关条文为开展审计监督提供了必要的法律依据,但之于审计监督过程中发现的违规、违法行为的处罚的条文则比较模糊,未如《会计法》那样给予具体、明确的规定.因此处理时,须同政府主管部门协调,审计的效果也往往低于期望值.

2.3审计监督制度建立较晚,组织制度建设不健全

自二十世纪80年代我国开始建立审计监督制度至今,仅有二十几年历史,期间颁布了《审计法实施条例》、《审计法》、《审计机关公布审计结果准则》、《中国国家审计准则》等条文法规,政府审计因而有了长足的发展.与国外相比,我国政府审计体制仍不够完善,又由于我国历来的“万事和为贵”传统的思想,也一定程度上削弱了审计的权威性,被审计单位法偷税漏税、制观念淡薄、挤占专项资金、私设小金库等屡禁不止,审计部门变通执法也时有发生.

3.完善我国地方政府审计体制的对策

3.1预算改革,深化分税制财政体制改革,加大地方财权和预算自主权

2013年5月份,李克强总理在国务院机构职能转变动员电视会议上强调,事权调整必然涉及财权,必须加快推进财政转移支付制度改革.适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作要下放地方.

预算可以对政府的征税权加以限制,推动政府预算透明、和公开预算,在一些地方政府（如广东、河北和深圳）已开始出现预算化趋势.某些地方预算的细化以及部门预算改革使政府提交人大审议的预算报告所包含的信息比以前更加详尽,从而人大加强了对政府审计监督.当前的预算化改革只在一些地方人大进行试验和探索.公开预算,有利于保障人民的监督权、知情权,从而为推进政治建设创造良好条件,提高财政工作参与程度.中国未来政治体制改革的突破口和逻辑起点就是预算建设.在财政管理方面进行重大的变革,使得理财环境不断优化,财政管理水平不断提高,财政职能得以充分发挥.现在学术界、国务院、财政部乃至社会各界共同促进的政府部门“三公消费”的公开和政府财政预算的公开透明,皆在为预算建设做前期的准备工作.

3.2完善转移支付制度,加强地方财政保障机制

与地方收的入分配结构进一步调整优化,规范化转移支付制度需建立健全,解决转移支付中专项转移支付占比高、财政支出中转移支付占比高的问题.今后一个专项转移支付审计重点,应是进一步强化对专项补助资金使用效益情况的审计.其中,检查是否存在层层滞留及挤占挪用问题,资金是否按规定时间落实到项目单位,使有限的资金发挥应有的效益；另外,检查用款单位是否按规定和申报的用途使用专项资金,是否专户专款专用核算,是否虚报骗取项目资金等；再次是要核查项目资金使用效益情况,重点揭露因决策失误、管理不善形成国有资产流失等损失浪费问题,查处中饱私囊、贪污挪用等的重大违法违纪问题.将重点置于“分配”环节,从资金使用效率及政策实施效果两方面,揭露资金分配过散,项目设置过乱,分配级次过多,挤占、挪用严重,上级主管部门职能交叉重复等问题.

3.3加大效益审计的力度,拓展审计范围,增强审计完整性

由于政府预算当前未能布及所有政府收支,各级体制外融资的渠道及政府预算外收支缺少统一的规范等,财政审计应以推进实行全方位、全口径预算管理为目标,将政府所有收支纳入审计范围,提升预算管理的完整性和统一性,促进建立规范预决算编报制度.特别是要对社会公众反映强烈的土地出让金、非税收入、政府债务等的预算外公共资金加强审计力度.加大对专项资金的结构分析和总体分析、趋势分析,从宏观层面提出规范管理、健全体制和完善制度的审计意见.总体性审计重点是对国家公共资金收支结余、资产负债进行结构性和总体性、趋势性的分析,综合评价公共财政资金的运行状况,找出国家财政运行中可能存在并影响全局的系统性风险,以及时化解财政风险.预算执行审计应将行政审批权集中、资金量大及资金量虽小但长期得不到监督的二级、三预算单位作为审计重点,以资金为切入点,紧扣行业特征,以审批及许可业务为突破口,深入挖掘.发现行业共性问题,应迅速延展,同时评估问题的风险级次和性质归类,提出解决意见,从根本上破除问题滋生的原因.

3.4坚持构建财政审计大格局,优化组织方式,加强财政审计系统性

打破原有按专业分工负责的组织方式和部门界限,组成“大财政”联合审计组,以财政数据分析和综合信息组为龙头,按项目性质分工或区域设置小组,统一方案,统一领导,以及统一进点,分别形成专项或区域审计报告,预算执行审计总报告最后形成.该组织方式既灵活机动,又可总揽全局,有利于实现点面结合,上下联动,加强财政审计的系统性及全面性.审计工作的一种模式便是构建财政审计大格局,须落实到审计实践中去.构建财政审计“大格局”进程中,尚有一些不容忽视的问题,主要在审计成果的整合、审计项目的组织实施等方面,还不符合构建财政审计“大格局”的要求,创造性不够.据构建财政审计“大格局”总体思路,欲加强财政审计,促进建立统一、完整、健全的国家财政及财政管理规范有序,以实现国家财政的合理、有效、公平、公开.