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摘 要 ：本文以和地方之间的财政制度安排为研究对象,回顾了建国以来财政体制改革的变迁过程,并分析了各种财政体制的利弊.本文对地方政府的财政激励强度作了实证分析,并将地方政府财政收入范围的变化考虑进去,结果说明改革后的地方政府财政激励强度得到了大大加强,而分税制改革前后地方政府的财政激励强度变化不大.
关 键 词 ：地方政府 财政体制 财政激励
自从钱颖一等[1]通过对中国转轨经济的观察,认为财政分权给地方政府提供了激励去推动转型和经济增长,并总结为第二代财政联邦主义以来,地方政府的财政激励就成了公共经济学的一个研究热点.
就中国的政治体制而言,中国的分权肯定不同于联邦制国家,而是属于一种“授权”性质的分权,随时可能把赋予地方的权力再收回来.因此,和地方之间类似于一种委托-代理关系.作为委托人的政府,需要给代理人地方政府设计和提供各种权力分配安排,而其中最核心的部分就是财政激励制度安排.建国以来中国政府间财政关系的多次历史演变,其实就是在实践中不断的调整和地方的财政激励制度,最终达到激励兼容的过程.
中国的财政体制自1950年至今,已经经历过数次改革,改革的核心还是围绕着和地方的财政收入分配.即在一定的约束条件下,如何能够最大限度的激励地方政府开拓财源和努力征税.
建国以来,财政体制主要可分为统收统支,包干制和分税制三大类,其中包干制又可分为固定租金和比例分成两种包干形式.下文将先阐述建国以来财政激励制度安排的变革,然后对其进行实证分析.
一、建国初期的“统收统支”体制
建国伊始,中国改变了根据地时期分散经营的财政政策,而将财政收支高度集中于,实行统一管理[2].各级地方政府将所有财政收入都上缴,然后由政府根据各地方的经济发展战略计划向地方政府拨付款项.因此,地方政府的财政支出项目都需要经过上级审核,这种财政制度就是我们通常所说的“统收统支”.这样做的原因和中国当时刚刚结束战乱,百废待兴的现实国情,以及后来实行的高度集中的计划经济体制,还有国家的工业化战略都是紧密联系在一起的.
人们一般都用“统收统支”来总体概括改革前的财政体制,以此突出当时体制的计划经济色彩.实际上,如果我们仔细的考察1950-1978年的这段历史,会发现只有少数年份采取了严格的统收统支制度,在大多数年份都使用了总额分成、收支包干等不同程度类似包干制的办法.可以说,中国的财政体制一直在集中和地方分权中来回摇摆,但是总的方向是地方分权[3].
二、改革初期的财政包干体制
进入改革开放初期的80年代,政府在这段时期一共对财政体制进行了三次比较大的调整,采用的办法是所谓“分灶吃饭”或“财政包干制”.这些做法在过去也可以找到相似的实践,因此具有较大的历史延续性.确切的说,包干制从1954年推行以来就一直成为中国处理和地方财源分配和解决地方财政激励的基本思路,差别主要在于包干的力度和对包干制承诺的强度.
表1 80年代各地各时期财政包干制一览表
由表1可以发现,由于各地区的经济发展水平差异很大,不得不采取分别谈判的办法,和各地方政府签订了形式多样、五花八门的各类包干合同.初看财政包干制的合同会觉得非常复杂,其实稍加分析,就可以简单的将其归纳为两种类型.
一类为固定租金制,在核定好地方收支基数以后,确定一个固定的上缴或补助数额,并且这一数额在合同期内不会改变.由于固定租金制下,地方政府可享受完全的财政剩余索取权,对地方的激励强度非常大,也可以说是最彻底的财政包干制.这类合同的签约对象一般都是发展潜力大或者需要扶持的地区.比如沿海的广东、福建两省,两省都毗邻港澳,海外华侨多,这样可以最大限度的调动其积极性,发展对外经济联系.再比如西部的少数民族自治区,这些地方经济基础差,又是少数民族居多,所以采取对民族自治区特殊的照顾政策.地方财政收入的增长部分全部留给地方,拨给地方的补助还会尽量每年递增.
另一类为分成制,还可进一步细分为总额分成和增长分成.即在核定收支基数的基础上,确定一个分成比例,这个比例可以是总税收的一个比例,或是超额完成部分的比例.如果收入不足支出的,则也由政府按比例补助.比例的确定主要根据各省的经济发展水平和税收能力决定.这一方法没有固定租金制对地方政府的激励强度大,但是在很大程度上保证了的财政能力.因此是实施范围最广泛的一种合同形式.
在财政包干制下,由于对双方的约束不足,和地方的行为都充满了机会主义的色彩.为了增加自己的收入,不断的改变和地方的分成比例,或者重新划分收入范围.而地方的应对之策则是不努力征税,或者把预算内收入转到预算外.因为很难对地方政府的征税努力程度进行监督,而地方也总有理由为预算内财政收入的下降辩解,无法就表现不佳对某些省进行惩罚.只有地方政府知道自己的税收努力程度有多大,这使得地方机会主义的成本也很低.
三、90年代后的分税制
在1993年的十四届三中全会上,就明确了要从1994年开始,建立新的政府间财政税收关系,也就是先按照事权划分和地方政府间的关系并实行“分税制”.1993年底,国务院公布了分税制的主要内容：
在收入方面,按税种来划分政府和地方政府的财政收入,即划分为税、地方税和与地方共享税.与地方共享的财政收入主要来自增值税,其中占75%,地方占25%.在已有地方地税局的基础上,成立国税局,对税收实行分级征管.国税局负责征收税和共享税,其余的地方税由地方税务机关征收.这彻底改变了过去所有税收都主要由地方征税机构征收的做法.通过税收返还或补助的方式,对落后地区进行财政转移支付,以实现地区间的财政平衡.同时,取消和减少了一大批政府收费项目,对地方预算外资金进行了清理. 分税制的实施基本解决了长期困扰中国财政体制的承诺可置信度问题.只要税种分享的种类和比例长期不变,承诺问题就不存在了,地方政府可以把主要精力放在加大征税努力程度和如何扩大税基上.同时,在包干制下,和地方经常要围绕着基数和包干比例讨价还价,无形中造成了巨大的交易成本,分税制通过一视同仁的规则消除了这一成本.
但是,分税制并没有改变事权的分配,即未调整和地方间的支出责任[4],同时,在地方政府的收入减少、支出不变的情况下,地方政府相对政府的支出比例显然会大幅度地提高.
四、建国以来各种财政体制激励强度的实证检验
上文对建国以来各种财政体制做了简要的回顾,本节将用实证的方法证明历次改革都加强了地方政府的财政激励强度.财政激励的表征方法是地方财政支出和财政收入之间的相关性,即当地方政府财政收入增加时,财政支出相应增加的幅度.因此,我们建立下面这个模型：
为省份i在t年的支出,为省份i在t年的收入,是省际固定效应,是时间哑变量,为随机扰动项.另外,在回归中对每一年都加入时间哑变量,以控制省与省之间的共同趋势.由于是面板数据分析,选择Hauan检验选择是固定效应还是随机效应.如果不能判断,则也给出固定效应值.另外,还对一阶差分形式做了回归,即表示相应于地方财政收入增加的幅度,地方财政支出所能增加的幅度.
数据来自于《新中国55年统计汇编》,《新中国60年统计汇编》,其中预算外财政收入和支出数据来自《中国财政年鉴2006》.按照惯例,统计的省份中去除了西藏.福建省缺失1995年以前数据,广东省缺失1978年以前数据,在相应面板数据中分别去除.由于重庆市在97年划为直辖市,因此面板3去除了四川省的数据.同时,由于1993年地方政府预期到未来的分税制改革,普遍加大了征税力度,造成数据失真,所以去除1993年的数据.由于部分地方政府（如青岛市）在1992年时已经开始实行分税制的试点,所以在数据分析中也去除了1992年的数据.
表2中的面板2是1980-1991年数据的结果,预算内的收入和支出的系数为0.783.这意味着,平均说来,预算内收入每增加1元,预算内支出增加接近0.8元.考虑到在这个时期内,地方政府预算内收入差不多是整个国家财政预算内收入的三分之二,说明中国的财政包干制改革的财政激励强度还是比较大的.
我们再对改革前时期的财政收支做相似的回归分析,使用1950年到1979年的数据,面板1的第1列显示出预算内收支间的系数相当小,仅为0.181.这个结果说明,在改革前,政府从高收入的省份中取走了大部分收入,用以补贴低收入的省份.实际上,0.181的系数可以表示政府拿走了地方收入增量的大约80%.
其实,在比较改革前和改革后的数据时需要注意一点,因为在两个时期间地方政府的收入范围发生了改变.实际上,在1980年改革后,一些之前被纳入地方政府预算的收入被划给了政府,主要是由于将本归属地方政府管理的一些企业上收了.地方政府收入范围定义的改变,导致改革后地方政府的收入相比改革前按一定比例缩减了.这就造成了当我们对改革后的地方政府收支进行回归分析的时候,在一定程度上高估了系数值.
所幸的是,通过进一步检查我们的数据,发现这一收入改变效应并不是非常显著.在改革之前（1950-1979）,地方政府预算内收入大约占政府总预算收入的88%,而在80年代财政包干制时期（1980-1991）,地方政府的预算内收入约占政府总预算收入的66%.这些数据表明,平均说来,在80年代的地方预算收入分享比例约为改革前的0.75倍.
因此,如果单纯考虑地方收入范围的重新界定效应,而不考虑其他财政刺激效果的话,改革后的估计系数β大约被高估了1/0.75等于1.33倍.换句话说,改革前期间的可比系数应该为0.241.我们估计的改革后时期系数值为0.783,还是改革前的3.25倍.因此,收入范围的重新定义对于改革后财政激励大幅增加的结论并没有太大影响.
本文还对1994-2009年的数据进行了回归分析,并试图考察分税制改革后地方政府财政激励强度的变化.表2的面板3显示财政预算收支系数已经达到1.093,这反映了政府在将税收集中后,又通过财政转移支付制度把一部分税款返还给地方政府,所以地方政府此时的支出比收入增加的还要快.
为了使分税制改革前和改革后的系数可比较,同样需要考虑地方收入口径的变化.从94年分税制改革以后,地方收入被定义为地方税和共享税收入的总和,占全国财政收入的比重也从80年代的66%下降到如今的47%左右（1994-2009的平均值）.这意味着分税制改革以后的平均地方分成水平大约是80年代的0.712.由于分税制后财政激励为1.093,当考虑到收入口径变化效应时,可比系数为0.778,和80年代财政激励水平类似.
本文对财政收支的一阶差分也作了回归分析.面板2中80年代财政收支的一阶差分系数为0.462,相比之前的系数0.783下降了一些.对于传统财政体制来说,面板1中的一阶差分系数下降更多,为0.051.表示分税制改革后数据的面板3中系数值为0.898.
由于与预算内资金相比,预算外收入完全处于地方政府的控制之下,因此可以预见,预算外资金对地方政府的财政激励强度应该更大.本文就地方政府1998-2005年的预算外收支进行回归,结果见表3.可以发现,财政激励强度还是比较明显的,并且大于调整过后的预算内财政激励强度.
五、本文结论
本文通过对地方间财政关系的回顾,发现中国财政激励体制的调整与改革是一直围绕着政府间财政收入的创造与分配这一主题展开的,即在确保政府的财政收入的前提下,如何激励地方政府努力征税和扩大财源.
通过实证分析,本文定量的研究了建国以来地方政府的财政激励强度,说明改革开放以后,财政包干制的激励效果远远好于改革前的统收统支制度,而在分税制改革以后,地方政府的财政激励并没有显著变化.这点在一定程度上修正了过去认为分税制改革提高了地方财政激励强度的说法,这一修正主要是来源于对数据范围的重新定义,即改革前后地方政府的收入范围的变化.由此也说明了分税制改革后财政收入的增加在很大程度上是由于克服了包干制的机会主义,而不是财政激励强度的变化.