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[提要] 保证政府间财政分配平衡是我国公共财政制度建设的基本目标之一.本文在阐述政府间财政失衡内涵的基础上,详细地罗列出其所导致的五点危害,并提出纠正其所需的体制机制.
关 键 词 ：政府间财政失衡；危害；机制
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2014年1月6日
一、政府间财政失衡的基本内涵
保证政府间财政分配平衡是我国公共财政制度建设的基本目标之一.但是,一个时期以来,由于经济发展不平衡和公共财政体制的不完善,政府间财政失衡已逐步演化为一个严重的经济和社会问题.政府间财政失衡包括纵向和横向财政失衡两个方面.所谓纵向财政失衡是指各级政府可支配的收入与各自承担的财政责任不相匹配,存在结构性的财政缺口.通常的情况是,上级政府的财权或财力大于支出需求,而下级政府拥有的财权或财力无法满足其支出需求,形成财政分配上的纵向不平衡.所谓横向财政失衡是指同级政府之间可支配的财力存在较大差距,发达地区财力较为充裕,而落后地区财政拮据,导致地区间公共服务供给水平的不均衡.
需要指出的是,第一,政府间财政失衡的判断必须确立科学的收支计量口径.从收入来看,其不仅仅包括本级财政自有收入,还应包括各种形式的政府间转移性收入；从支出来看,其不仅包括本级财政自有支出,还应包括各种形式的政府间转移性支出.之所以把政府间转移性收支列入财政收支的内容,是因为单纯就自有财政收支来讲,任何一级政府都难以做到收支平衡,或者说,自有收支不平衡是现代公共财政体制下财政收支的正常状态.自有收支不平衡是现代政府间转移支付制度得以建立和发挥作用的基础.只有在经过政府间转移支付制度的调节以后仍然存在的较大收支缺口才是不正常的；第二,政府间财政失衡的判断必须确立相对公平的标准.即地区间财政横向平衡不可能是绝对的平衡.地区间财政能力的绝对相等不仅受制于经济发展水平和财政实力难以实现,也是一种有损效率的平衡.一般地,发达国家大多追求地区间财政能力的相对均等化或公共服务总体相对均等化,而像我国这样的发展中国家,地区间财政横向平衡的目标是基本公共服务的均等化,而且是一种较低水平的起点均等.
二、政府间财政失衡的主要危害
政府间财政分配纵向和横向失衡对国家或地方经济和社会的健康发展可能会产生多方面的严重后果.一是引发财政分配的“缺位”、“弱位”和“越位”现象.一方面地方基层政府财力匮乏,不仅无法正常履行其财政职责,甚至连政府的正常运转都有困难,辖区义务教育、公共卫生和道路、农田水利等基础设施建设更是“心有余而财不足”；另一方面那些拥有较充裕的财力的政府和财政层级,却有可能“越位”从事一些竞争性项目的投资,或花钱大手大脚,导致财政资金的低效,甚至浪费.二是体制外收支难以禁止.体制内财政收支困难往往诱使地方基层政府在体制外寻求财源.违规收费、罚款、摊派、集资,以及违规征用农民土地,取得土地出让差价等体制外收支现象之所以屡禁不止,是有其体制根源的.三是导致地方、特别是基层政府隐性债务风险.尽管债务融资是基层财政摆脱财政困境的有效途径,但地方政府的债务融资权历来是一种受限制的权力.如果不能从体制上解决基层财政困难,地方各种变相借债,如担保借债、拖欠借债等便不可避免.四是拉大城乡间和地区间财政和经济差距,偏离社会公平目标.一方面财政纵向失衡集中表现为县乡财政的困难,必然导致农村公共产品供给的不足,成为拉大城乡财政和经济差距的重要诱因；另一方面财政横向失衡集中表现为落后地区财政的困难,难以满足辖区最基本的公共服务需求.不断拉大的地区地区间公共服务水平差距,是拉大地区间经济差距的重要因素.这种现象既不公平,也与我国建设和谐社会的目标相违背.五是不利于地区间资源的优化配置,会导致社会资源配置的效率损失.地区间公共服务水平的高低悬殊诱使高素质人才和资本要素从落后地区流向发达地区.这种并不反映市场供求的财政诱导性迁移会造成资源配置的扭曲,从而产生资源配置效率上的损失.
三、纠正政府间财政失衡的体制机制
借鉴国际经验并结合我国现实,纠正我国政府间财政失衡的体制机制建设应包含以下要点：
1、按照公平和效率统筹兼顾的原则,合理配置政府间收入和支出责任,形成收入相对集权、支出相对分权、清晰、稳定的政府间财政关系.实现政府间财政分配平衡,要求政府间财政收支划分具有如下两个特点：一是收入相对集权与支出相对分权.在和地方间收入划分上,应把大型流动性税基作为税或作为拥有较大收入份额的共享税.省级以下收入划分,省级政府也应拥有较大的收入份额.这种收入划分模式,不仅有利于高层政府对税权的控制,防止地区间税收恶性竞争,从而有利于提高税收的经济效率,而且,高层政府拥有较为雄厚的财力基础,从而有利于加强财政纵向和横向平衡能力.因为像我国这样的地区间经济发展极不平衡的国家,收入过度分权,必然会导致发达和不发达地区财政的苦乐不均,而高层政府又没有相应的财力进行必要的二次调节,势必产生政府间财政失衡的严重后果.在政府间财政支出责任,特别是公共产品供给责任的划分上,地方则应承担较大责任.这是因为,大部分公共产品的收益空间都是地方性的,基层政府的财政决策更能反映居民的偏好,从而地方基层政府承担供给责任会更有效率.二是清晰化与稳定性.所谓清晰化是指政府间财政支出责任的划分必须边界清晰,不存在模糊地带.目的是防止各种推诿扯皮,特别是上级政府凭借行政优势下压支出责任,从而产生财政纵向失衡的现象.所谓稳定性是指政府间财政支出责任的划分不宜频繁变动.目的是使各级各地财政的预算安排具有更好的稳定性和预见性,更好地做好自身的收支平衡.
2、依据国情和区情特点,正确制定政府间财政平衡的目标和标准,构建以公式化分配为基本特征的均等化转移支付制度.均等化转移支付制度是实现财政分配平衡的核心机制.均等化转移支付制度的建设必须把握以下要点：一是根据国情和区情特点,正确把握财政分配平衡的目标.所谓国情和区情特点,主要是经济发展水平以及由此决定的财政实力.从我国国情出发,我国财政分配平衡的目标是基本公共服务的均等化.地方政府应根据本地区情,在国家标准许可的范围内,建立本地财政均等化标准；二是以财政分配平衡目标为导向,建立公式化为特征的均等化转移支付制度.所谓公式化,是指上级政府要使用一个统一的计算公式确定各地的转移支付数额.公式化分配的目的在于减少转移支付资金安排的主观随意性和保证转移支付制度的公开、公正性.公式化分配中最重要的是确定进入公式的因素.显然,均等化目标不同,进入公式的因素也不相同.我国以基本公共服务均等化为目标,进入公式的标准财政支出因素和测算标准应与基本公共服务的项目范围和均等化标准相一致.
3、发挥激励性转移支付的财政杠杆作用,通过财政激励,“花小钱、办大事”,调动下级政府平衡财政分配的积极性.均等化转移支付制度的主要受益者是那些落后地区.这种以“济贫”为原则的制度安排不利于调动落后地区发展经济、加强财政管理的积极性.而对于像我国这样的发展中国家而言,由于经济发展总体水平较低,可用于均等化的财力有限,以及均等化转移支付制度本身也不完善等,特别需要一种制度激励措施来开发各地特别是落后地区自我“造血”功能和自我政府间财政平衡能力.总体上,激励性转移支付是一种基于政府间财政平衡状况改善为前提的转移支付制度安排.作为一种奖励措施：其一,为实现激励效应最大化,可以赋予受补政府对“奖金”更大的自由支配权,以发挥转移支付的财政杠杆作用,真正做到“花小钱、办大事”；其二,为了使财政激励措施更具有目标针对性,可以根据地方政府间财政失衡的具体原因,建立分项目的激励性转移支付.如设立“预算改革转移支付”、“三次产业结构优化转移支付”等.
4、完善政府间财政平衡立法,提高政府间财政平衡的制度执行力.政府间财政平衡制度需要通过一定的法律形式进行规范和强有力的法律执行体系予以保障.从平衡目标的确定、平衡资金的来源、平衡的制度形式、平衡的责任和绩效监督等要素和环节,都应以法律的形式予以规范和明确,做到令行禁止,避免朝令夕改,以增强财税平衡体制机制本身的稳定性、可持续性和长效性.