政府间应急财政责任分担机制的借鉴与

关于法律法规及资金管理及地方政府方面的免费优秀学术论文范文，关于法律法规类税务本科毕业论文,关于政府间应急财政责任分担机制的借鉴与相关论文范例，对写作法律法规论文范文课题研究的大学硕士、本科毕业论文开题报告范文和文献综述及职称论文参考文献资料下载有帮助。

[摘 要 ]在灾害等危机事件的处置和善后工作中,（联邦）财政与地方财政都扮演着至关重要的角色,建立健全政府间应急财政责任分担机制对于加强政府应急管理能力,更好地应对公共危机有着重要的现实意义.本文介绍了美国和澳大利亚的政府间应急财政责任分担机制并总结提炼出其有益经验,同时分析了我国与地方政府间应急财政责任分担机制的现状以及存在的问题,着重从完善法律体系、合理划分各级政府责任、设计激励机制等方面提出了完善我国与地方政府间应急财政责任分担机制的政策建议.

[关 键 词 ]政府间关系；应急财政；财政责任

[中图分类号]F810.45 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）05-0086-05

发达国家和地区在频发的自然灾害、公共危机中积累了宝贵的经验,形成了自己的应急机制,构建了比较完善的应急财政管理体系,对各级政府的应急财政责任有着比较明确的划分,这对我国有很大的启示和借鉴意义.下面以在应急财政管理方面比较有代表性的美国和澳大利亚为例,通过介绍其在各级政府应急财政责任分担方面的一些做法,总结并提炼出对完善我国与地方政府间应急财政责任分担机制以及应急财政管理体系具有参考价值的有益经验.

一、美国应急财政责任分担机制

美国是一个联邦制国家,它的应急事务管理实行属地化管理,联邦政府和各州政府、地方政府有着非常明确的财政责任分担机制.总的来说,对于灾难防御,尤其是全国灾难防御体系的构建与维护,联邦政府承担主要的财政责任；一旦灾难发生,就由州与地方政府首先进行救助,只有在灾难非常严重的情况下,以至于超过了受灾州和地方政府的有效应对能力时,才由州政府向联邦政府申请援助,联邦政府则依据相关法定程序介入.

美国联邦政府关于应急资金支出管理的法律主要是1974年生效的《斯坦福法案》（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）,也称为《美国联邦灾难救济和突发事件救助法》.[1]在该法案的授权下,美国联邦政府建立了赈灾基金,相当于我国政府的应急资金,与我国计提的预备费有相似之处.但在美国,联邦政府赈灾基金由专门的、综合性的应急事务管理机构——联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency,FEMA）进行管理.与联邦政府相似,美国各州政府和地方政府也制定有本级的灾难救助法,并设立相关的应急救灾基金,以应对灾难事件的发生.例如加利福尼亚州就在《加利福尼亚州自然灾害救助法》中规定每个财政年度初始,在灾害经济应对行动账目中必须设有100万美元作为不受妨碍的收支平衡款额.

从2007年新修订过的《斯坦福法案》的主要内容中看,美国联邦政府的灾难救助项目主要分为三大部分,分别是灾难防御救助计划、重大灾难救助计划和突发事件救助计划.综观这三大项目,无论是对于联邦政府,还是州和地方政府,对其救助责任、资金提供比例、用途、标准都做出了清晰的划分和规定,可量化,易于操作.

(一)灾难防御救助计划

灾难防御救助计划主要是针对灾难发生前的防御工作.联邦政府在各州制定全面而可行的灾难防御规划时向其提供援助,以避免、降低、减缓灾难的发生.在州政府提出申请后,总统在授权范围内可以向其灾难防御计划的实施提供不超过25万美元的拨款；若州政府需要维护、改进和更新计划,总统有权向州提供不超过维护、改进和更新州灾难救助计划所需总花费50%的拨款,但该项拨款对于每个州每年不得超过5万美元.同时,为了保证该项目的资金供给,总统可以在财政部设立“国家灾难风险防御基金”（National Predisaster Mitigation Fund）,专门用于该项目,经总统核准了的灾难防御活动所需花费的75%可由该基金提供,其余部分则由所在州和地方政府承担.

(二)重大灾难救助计划

根据美国相关法律的界定,此处所言的重大灾难是指在美国范围内发生的引起了严重损害的自然大灾难,如飓风、龙卷风、洪水、海啸、地震、泥石流等以及不管何种原因导致的水灾、火灾或爆炸等.

在总统宣告发生重大灾难后,州、地方政府和灾难救济组织首先进行重大灾难救助并提供各种可用资源,以减轻灾难带来的破坏和损失.在遵循属地化管理原则的基本框架下,只有当灾难超出了受灾州和地方政府的有效应对能力时,州长才可以申请联邦政府的救助,而且前提条件是该州必须已经依照州的法律规定采取了相应的危机应对措施,并保证州政府会遵照《斯坦福法案》所规定的成本分担机制承担相应的灾难救助支出.《斯坦福法案》中对重大灾难救助计划的项目做了细致的规定,包括提供必须的基本救助（如医药、食品和其它消耗品）,修理、改造和置换被损坏的设施,清理废墟,对家庭和个人的联邦救助、失业救助等.纳入重大灾难救助计划的项目,联邦救助的份额一般不少于75%,其余的25%份额由州和地方政府承担.如果州和地方政府受灾难影响导致其税收和其他收入严重受损,迫切需要联邦政府的援助以维持其政府职能的正常运作,总统有权向其提供贷款.但是贷款金额不得超过地方政府每个财政年度预算经费的25%,且总额不得超过500万美元.同时,只要地方政府还欠有此项贷款,就没有资格申请新的救助.在特殊情况下,如果州和地方政府连续三个财政年度均出现收入无法满足机构运作经费预算的话,全部或部分贷款可以被免除.

(三)突发事件救助计划

突发事件救助计划也是一项灾后计划,是在总统宣告发生突发事件之后进行的救助.此处的“突发事件”是指在美国范围内发生的,需要联邦救助来补充州和地方的救助努力以及实际能力,以挽救生命、保护财产及公共安全,减轻或避免更大灾难威胁的事件.与重大灾难救助计划基本相同,联邦政府在突发事件救助计划中承担的份额也不少于75%,但同时附加救助总金额的限制,即对每一起突发事件提供的联邦救助总金额不超过500万美元.当然,在特殊情况下,如果总统领导的联邦政府认为存在以下情况时：1、经过评估,确实迫切需要持续的突发事件救助；2、存在对生命、财产、公共安全产生持续性威胁的风险；3、无法及时获得其他渠道和方式的救助,其联邦突发事件救助就可以超过上面规定的500万美元的限额. 二、澳大利亚应急财政责任分担机制

澳大利亚同样是一个联邦制国家,其公共行政管理系统主要沿袭英美模式,国家行政层级分为联邦、州（6个州和2个领地）和地方（约863个）.每个州有各自的体制,负责管理地方事务,具有很大的独立性.

在灾难管理方面,澳大利亚是以联邦政府、州和地方政府、社区之间的伙伴关系为基础的,但是各级政府之间的事权划分非常清晰,已经形成了一套三个层级承担不同职责的应急财政管理体系：第一、联邦政府对外代表国家负责处理海外灾难应急管理事务,对内则在救助资源的调配、财政资金使用、灾后恢复重建等方面给予各州和地方政府以援助；第二、州和地方政府通过制定法律、建立委员会机构等举措负责灾难应急的规划以及具体的组织和实施工作,承担主要的灾难救助任务；第三、社区虽然不直接控制灾难响应机构,但是需要在灾难预防以及救灾过程中承担相应的协调责任. 澳大利亚应急管理署（Emergency Management Australia,EMA）是联邦政府专门管理应急事务的机构,负责各部门救灾工作的组织和协调,强化国家应急管理能力,提高防灾减灾能力.各州和地方政府也分别成立了自己的应急管理委员会,以负责属地内的防灾救灾和应急管理.《自然灾害救济和恢复安排》（Natural Disaster Relief and Recovery Arrangements,NDRRA）[2]作为澳大利亚联邦政府应急财政管理方面的主要法律,对具体的财政援助项目和标准,以及和州、领地政府的事权和资金责任做出了细致的规定.灾害发生之后,联邦政府即可依据该法令对各州提供救助资金,由EMA进行统一管理.根据NDRRA的规定,先由州和地方政府支付救灾和重建费用,如果开支超过24万美元（即超过小自然灾害的标准）,才能向EMA申请NDRRA资金.NDRRA中设定了具体的预算线,对联邦政府和州政府的责任分担做出了明确的界定：

以州财政收入的0225%为第一预算控制线,第一预算控制线的175倍为第二预算控制线.随着各州财政收入的增加,第一和第二预算控制线都相应提高.各州的预算控制线由澳大利亚联邦统计局以书面形式通知各州或领地,表1即为澳大利亚2010-2011年度和2011-2012年度各州和领地的预算控制线汇总.

在一个预算年度内,如果所有符合要求的支出总额没有超过第一预算控制线,州或领地支付的用于救灾和社区重建这两类支出中的50%由联邦政府承担. 如果超过第一预算控制线,但在第二预算控制线以内,联邦政府承担前两类支出加上修复或重建被损坏的基础设施,为某些企业、初级生产者、自愿的非营利组织和个人提供贷款、补贴、捐款等支出的50%. 如果超出第二控制线,联邦政府承担所有上述三类支出中超过第二预算控制线的75%.

为获得联邦政府的援助,地方政府除了需要严格地界定救灾项目外,还必须公开承认接受联邦政府的救助,制定并实施自然灾害减灾战略,在灾后三年内提交灾后评估报告,并于每年1月31日前提交详尽的开支预算.[3]

三、对我国完善与地方政府间应急财政责任分担机制的启示

美国和澳大利亚在各级政府间应急财政责任分担机制方面有许多共同之处,简要归纳起来,主要有以下几个方面：一是健全的法律体系.它们基本上已经形成了比较完善的、多层次的应急管理法律体系,同时制定了专门针对应急财政管理的法律法规,规定了严格的应急资金使用流程,清晰地界定了政府间应急财政责任分担比例,用法律的形式将具体的资金数额固定下来,可计算,可核查.二是属地化管理,责任划分明晰.地方政府是抗灾救灾的第一责任人,一旦灾难发生,地方政府首当其冲,动用本级财政资金进行抗灾救灾,只有超出了本级政府应对能力时,才能向上级政府申请援助.三是建立了一套合理有效的激励机制.将各级政府利益捆绑,保证地方政府能够及时准确地报告灾情,有效抑制了地方政府通过夸大灾情过度获取救灾资金的问题,提高了应急财政资金的利用率.

“他山之石,可以攻玉”.美国、澳大利亚在政府间应急财政责任分担机制方面的先进做法和有益经验值得我们研究和借鉴,这对于我国发现问题,探寻差距并在此基础上进一步完善与地方政府间应急财政责任分担机制具有重要的启示.

(一)我国与地方政府间应急财政责任分担的相关规定和现实状况

从制度层面来看,当前,我国已经初步建立了应对公共危机的相关制度和机制,规定了公共危机中财政部门的具体职责,并对应急财政支出中与地方之间的责任分担做出了相应的规定.[4]在2004年财政部制定的《突发事件财政应急保障预案》中,确立了“与地方按照现行事权、财权划分原则,分级负担”的责任分担原则：属于政府事权的,经费由财政负担；属于地方政府事权的,经费由地方财政负担.2005年,我国制定了《国家突发公共事件总体应急预案》,明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系,规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容.其中明确提出“统一领导,分级负责”的工作原则：在党、国务院的统一领导下,建立健全分类管理、分级负责,条块结合、属地管理为主的应急管理体制.2007年,我国颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》,对应急事件中财政支出的责任分担做了更为细致的描述.《中华人民共和国突发事件应对法》第六十条规定“受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的,可以向上一级人民政府提出请求.上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况,提供资金、物资支持和技术指导,组织其他地区提供资金、物资和人力支援”.

综上所述,可以看出在应急财政支出方面,制度性的规定是“地方自救为主,补助为辅”,以属地管理为原则,主要的救灾任务由地方政府承担,只有灾情巨大,地方政府难以承担,需要上级政府支持时,才向上级政府申请救灾补助.但是,从目前的实际情况来看,在重大突发事件发生之后,往往是地方政府无钱可拿或迟迟不动,而政府鉴于事态紧急,社会影响巨大,拨付大笔财政资金、出台税费减免措施等进行灾情处理和善后工作,从而形成支出责任事实上的“财政为主,地方支出为辅” .[5]以汶川地震为例,在地震发生之后的一个月时间（2008年5月12日-6月12日）里,各级财政累计投入53607亿元,其中财政累计投入49009亿元,占比高达9142%；地方财政累计投入4598亿元,占比仅为858%.震后一周（2008年5月12日-5月18日）内,完全是财政资金在支撑抗震救灾的大局,一周之后（5月19日起）地方财政资金才陆续进入.（见图1）以上两点充分表明了我国各级政府应急财政责任分担中的“财政为主,地方支出为辅”的现象和问题.另外一组数据也能对此加以佐证：2008-2010年,为支持汶川、玉树、舟曲抗灾救灾,财政共投入资金3695亿元,而地方财政资金支出仅为1330亿元（而且包含了其他省市对口援建的大量资金）.由此可见,从我国应急财政支出的资金数量上来看,财政是绝对的主力. （二）我国与地方政府间应急财政责任分担现存的问题

本文对美国和澳大利亚政府间应急财政责任分担经验的介绍和提炼表明,法律体系完备、属地化管理（责任划分明确）和合理有效的激励机制的构建这三个方面构成其基本框架.对照上述现实状况分析,不难发现我国的与地方政府间财政责任分担存在以下问题：

1.法律法规不完善,缺乏明确的制度来固化分担机制

我国在应急财政支出方面缺乏明确的责任分担机制,一方面是由于宏观上我

关于法律法规及资金管理及地方政府方面的免费优秀学术论文范文，关于法律法规类税务本科毕业论文,关于政府间应急财政责任分担机制的借鉴与相关论文范例，对写作法律法规论文范文课题研究的大学硕士、本科毕业论文开题报告范文和文献综述及职称论文参考文献资料下载有帮助。

2.应急资金主要来源于政府,地方政府救灾迟缓

依照“属地管理”的原则,抗灾救灾应该以地方自救为主,地方政府才是抗灾救灾的第一责任人,但我国的现状却是“财政为主,地方支出为辅”.形成这种局面的原因有二：一是由于应急预算管理方面的缺陷,地方政府的应急资金提取不足,加之预算法对地方财政收支必须平衡的规定,造成地方政府面对危机事件会出现应对能力不足的问题；二是如上文提及的,由于财政管理体制方面的原因,我国目前的政府间事权划分整体来看既不清晰也不稳定,由此各级政府在应急事务方面的职责和支出范围亦未明确,更没有以法律形式加以固化,所以地方政府在危机事件发生时有一定的观望、依赖情绪.而救灾等危机事件处理的紧急性使得政府在地方政府无法承担或不主动承担支出责任的情况下难以置之不理,只能慷慨赴难,从而形成了应急资金“财政为主,地方支出为辅”的局面.

3.地方政府缺乏资金管理的内在动力,资金利用率不高

在应对灾害事件中,财政拨款数额巨大,是应急资金的主要来源,使用的钱来救助本地百姓,自然是多多益善,这就导致地方政府在资金管理方面缺乏内在动力.财政为了保证救灾的及时有效,往往以专项资金的形式拨付应急资金.但毕竟“山高皇帝远”,信息不对称带来种种困难,不免会在资金下拨的数量、使用方向等方面出现误差,地方政府又疏于管理,甚至故意从中渔利,造成救灾资金的挪用和滞留,降低了资金利用率.[7]尤其是在灾后重建阶段,很少有地方政府仅仅会将灾后重建视为简单的“恢复如初”,而会以此为契机,化“危”为“机”,极力申请大量救灾资金,大搞城市建设,从而形成了某种程度上的灾害逆选择,远远超出了救灾援建的范畴,造成了对其他地区利益的事实上的挤占.

(三)完善我国与地方政府间应急财政责任分担机制的政策建议

针对我国与地方政府间应急财政责任分担现存的上述问题,在借鉴美国和澳大利亚经验的基础上,本文就完善我国与地方政府间应急财政责任分担机制提出以下政策建议：

1.完善应急财政管理的法律体系,为应急财政责任的合理分担提供制度保障

我国应该在参考其他国家和地区相关法律的基础上不断完善现有法律,尽快出台专门针对应急财政管理方面的一系列法律,形成我国应急财政管理的法律体系,规定应急财政管理的性质、方针政策、基本概念和原则、实施与管理、组织机构、资金来源与使用,以及各级政府的责任、权力和义务等,保证从财政部门到各地方财政部门都有严格而且详细的法律法规来遵照执行.明确各级财政部门的职责,减少道德风险和相互之间的依赖,强化法律和制度对于应急财政管理在实践中的指导和约束,提高工作效率.尤其重要的是,在具体的法律法规中,除了规定应急财政责任分担的原则,更要给出执行的细则,对于一些关键问题要做到标准化、数字化,真正实现“有法可依”.

2.合理划分政府间的应急管理责任,按所需资金的大小确定资金责任归属

与地方应急财政责任的分担应当遵循分级负责,属地管理的原则.由于灾害的发生常常具有地域性,所以具有信息优势的地方政府自然是第一救灾责任人.[8]前面介绍的国家在应急财政管理中都充分体现了这一原则,一旦发生灾害,均由地方政府率先拨款救灾,只有灾害非常严重,超过了地方政府的能力时,才请求的援助.我们可以借鉴这一模式,以属地管理为原则,按所需资金的大小来确定责任归属.由政府测算一个具体比例,地方政府每年按此比例从预算支出额中提取相应的准备金.灾害发生后,如果应急抢险费用处于准备金范围内,由地方政府承担.一旦所需资金超过了准备金,就向省一级政府请求援助.同理,如果省一级准备金也不足以承担所需救灾资金,则向政府申请援助.政府综合考虑灾情大小以及前两级准备金数额后再拨付救灾资金.在确定具体比例时,务必要量化,使其成为一个可以执行并且能够核查的标准.同时,也要兼顾地方政府的财力,可以综合考虑地方常年的实际财力和全国平均水平,在分担比例上进行微调,财力富裕的地区比例稍高一些,财力困难的地区比例稍低一些.

3.设计合理的激励机制,促使地方政府据实申报,承担自身责任

在上级对于下级的财政援助上,必须建立一套合理、相容的激励机制,将地方政府报灾的准确程度与政府的财政援助比例联动.首先,可以设定一个基本的比例线,如全部救灾资金的70%.由地方政府申报灾后损失和所需救灾资金,然后由政府派出评估小组进入灾区评估.如果报灾情况在实际评估结果的70%以上,政府可按比例适当调高援助资金.如果低于70%,则按比例调低援助资金.地方报灾越准确,越真实,越接近评估结果,能够得到政府的援助比例越高,反之则越低.这样将政府与地方政府捆绑在一起,形成利益共同体,从而防范可能发生的道德风险,促使地方政府据实自报,承担自身责任. [参考文献]

[References]

[1]FEMA. Robert T.Stafford. Disaster Relief and Emergency Assistance Act. Washington, D.C： United States of America, 2007.

[2]EMA. Natural Disaster Relief and Recovery Arrangements Determination. Canberra： Commonwealth of Australia, 2011.

[3]周松.澳大利亚应急管理体系概述[J].大众商务,2010（2）.

Zhou Song. Overview of Australia’s Emergency Management System. Popular Business, 2010（2）.

[4]崔军,孟九峰.我国应急财政管理相关问题研究[J].财经问题研究,2009（3）.

Cui Jun, Meng Jiufeng. Research on China's Public Finance Management in Emergencies. Research on Financial and Economic Issues,2009（3）.

[5]冯俏彬.我国应急财政资金管理的现状与改革对策[J].财政研究,2009（6）.

Feng Qiaobin. Present Situation and Reform of China’s Emergency Finance Management. Public Finance Research, 2009（6）.

[6]崔军,孟九峰.关于完善我国应急预算管理制度的探讨[J].财政研究,2009（6）.

Cui Jun, Meng Jiufeng. Discussion of Improvement of Emergency Budget Management. Public Finance Research, 2009（6）.

[7]冯俏彬.我国应急管理的资金保障体系研究[A].经济危机与政府宏观调控国际学术研讨会论文集[C].北京：首都经贸大学,2009.

Feng Qiaobin. Research on China’s Emergency Finance supporting system. Proceedings of International Conference on Financial Crisis and Macro Economic Control. Beijing： Capital University of Economics and Business, 2009

[8]马骁.应急财政资金管理框架构想[J].新理财（政府理财）,2010（10）.

Ma Xiao. Establishing Emergency Public Finance. Government Finance, 2010（10）.

（作者：崔军,中国人民大学公共管理学院副教授、博士生导师,地方财政研究中心主任,北京100872；杨琪,中国人民大学公共管理学院硕士研究生,北京100872）

（责任编辑 于晖）