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摘 要：近年来政府对土地财政的依赖程度日益加强,土地财政成为当今的热点问题.通过学习香港和美国的土地财政的发展过程,加深了对我国土地财政的看法：土地财政利大于弊,只是目前发展不成熟.并且借鉴香港和美国土地财政发展经验,对我国土地财政的发展提出了建议.
关 键 词 ：土地财政；香港；美国
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）26-0176-02
“土地财政”作为中国社会特殊时期的一种特殊现象,目前学术界对其尚无严格的定义.综合各学者的看法,“土地财政”主要是指地方政府依靠土地运作取得的财政收入,主要为土地出售收益、土地带来的相关税费和非税收入.
一、我国土地财政现状及原因
(一)土地财政现状
据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接收入及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上.目前来说,地方政府财政高度依赖土地财政,土地财政对地方政府的财力需求提供了大大的支持.
(二)土地财政形成原因
土地财政形成的原因是多方面因素促成的.本文列举了几个比较重要的原因.首先,1994年分税制改革以来,地方政府的财权与事权不匹配,导致地方政府缺乏稳定充足的收入,所以地方政府会想方设法增加自己的财政收入.这是土地财政日益增强的一个重要原因.其次,香港的土地批租制的运用,使地方政府认识到土地的重要性及利用土地获取收入的一个重要途径.最后,府对城市土地拥有完全的所有权,在农村集体土地的征用中占强势地位,最终形成了政府对土地产权的垄断地位.因此,政府拥有大量的土地资源,可以对这些土地进行整合后处理,获取可观的收入.
“土地财政”的发展给地方政府带来了大量的资金收入,促进经济的快速发展,但同时也带来很多负面效应.关于“土地财政”,我们可以借鉴香港和美国的发展,根据自身情况,充分利用“土地财政”,使其真正成为政府发展经济和实现政策目标的工具,而不仅仅是生财之道.
二、香港的土地批租制
由于香港土地为政府所有、土地稀缺及低税率等情况,香港实行了土地批租制度.这种制度限制了土地所有权的转让,政府出让的只是土地使用权,承租人只能在租期内享有土地的使用权.出售公共土地使用权以获取财政收入很好地解决了香港政府财政收入不足这一困难,并且土地批租带给香港更好的发展.这一制度对于香港来说是成功的,所以被长期使用.香港土地批租特点是其批租方式和出让金的收取.
(一)土地批租方式
香港土地批租主要采用公开拍卖、招标、协议三种方式.公开拍卖主要用作一般用途的土地.投标主要是针对于那些有特定用途的土地.协议主要是用于非盈利的公共事业,如学校,可以通过私下协商的方式获得优惠的批租.2003 年后,由于土地拍卖市况不佳,香港政府推出了“勾地’制度.在“勾地”制度下,香港地政总署定期列出公开的土地储备表,有意购买土地的人都可以向地政总署提出申请“勾地”申请,并报出底价.如果勾地申请的地价达到市价的80%,政府就会将该地块勾出并按规定组织拍卖,由价高者得.“勾地”制度有效解决了市况不佳的情形.
(二)土地出让金收取
香港原来是采用土地出让金一次收款方式,后来认识到此种方式的不足,实行了批租制和年租制的混合体制.拍卖时,征收地价.土地出让期内,对土地按年收取年租金.这种方式对土地收益在政府间分配更合理,政府也不会失去土地增值的收益,承租者也能够减小其负担.
三、美国土地财政的发展
美国的土地财政收入主要包括3种：一是将土地作为资产进行出售所获得的土地收益；二是与土地有关的税收收入；三是与土地有关的非税收入.美国的“土地财政”发展300多年了,从最初的靠卖地获得收入到现在以财产税为主要收入,美国“土地财政”发展历程可大致分为4个阶段.
从内战前的1976―1861年,美国的“土地财政”收入主要是以国有土地出售收入为主.内战前,美国政府收入不足以满足其财力需求,为迅速增加财政收入,所以通过出售国有土地这种快捷的方式获得土地出售的收益.
从内战开始至1900年,财产税开始在各州普遍征收.1862年,林肯颁布新的《宅地法》,使美国土地公平的私有化成为可能.同一时期,美国的工业化的发展使得地方经济获得了较快的发展.此阶段的发展,是公有土地变少,州及以下政府的财产税有所增加,由此财产税开始在各州、郡和地方政府普遍征收.
1900―1942年,土地财政收入开始向地方政府转移.20世纪初,各州开始设立并征收新税.逐渐地财产税占州总收入的比例不断下降,而地方政府财产税占总收入的比重一直维持在较高水平.由此,土地财政收入由州向地方政府转移.
从1942年至今,地方政府土地财政收入主要以财产税为主.在这一阶段,美国的土地财政收入主要包括：财产税、遗产税遗产和赠与税和与土地有关的非税收入.其中,财产税在土地财政收入中占主要地位,且其收入也是不断增加的.
四、对我国土地财政的认识
(一)对我国土地财政的看法
土地作为有限资源,通过出售获利快且方便,成为了地方政府财政收入的重要依赖.土地财政的发展有利有弊,很多人注重土地财政的弊端,认为土地财政恶化收入分配,拉高住房价格,滋生腐败现象；且土地资源是有限的,地方政府过度依赖靠土地获取的收益,这种收益不稳定,当土地出售完时,政府就失去了获取财政收入的资源.这种想法在某些方面有正确之处,但是我们要明确土地财政的作用.政府通过土地获取的财政收入绝大部分都要用于基础设施及保障性住房等方面的支出.政府通过国家土地资源的出让获得收益,取之于民用之于民.由于土地财政,中国城市建设突飞猛进,城市经济飞速发展,市民生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工.其正面效应是不容否定.从这方面说,土地财政是有很大利处的.只不过在发展过程中暂时会伴随着一些不好的现象,并且加上土地财政的不成熟、制度规定和监督等方面不够完善,导致一些弊端发生,这些是可以通过有效措施改善的. （二）美国土地财政的启示
美国的土地财政发展历史向我们展示了土地财政由靠土地出售获得收入的方式最终发展为以财产税为主的土地财政形式.这样的发展与美国土地所有制发展情况、经济发展情况、法律制度和土地本身性质等有关.美国的土地财政发展给我们以启示：以土地出售获得收入为开始具有阶段性和必然性,但这种方式只是暂时的,最终会形成更具规范和确定性的税收形式.当然,这是一种可能性非常大的发展过程,也不排除其他的发展形式,毕竟未来是不可预知的.
(三)香港土地批租制的启示
香港土地批租制的产生原因及背景与我国大陆不相同,但是香港土地批租制发展过程中的成功举措和遇到的问题可以给我们以启示.香港政府关于土地使用权的租期的规定,我们可以参考,租期不能太长也不能太短.一方面,避免租期过长导致政府无法与承租人一同分享土地升值的收益；另一方面,避免租期过短,激发承租人的不满.香港的“勾地”制度可以避免土地的无序供应,减小土地供应与市场需求的摩擦,这一制度值得我国大陆学习.
目前,我国大陆地区是对土地出租一次性收款,尽管会暂时增加地方政府的财政收入,但也带来诸多弊端.一次性收取土地出让金,是把未来政府应该获得的收入全部用于当期,导致长期财政收入的不稳定；此外,政府很难享受到地价的增值收益.香港政府将土地出让金收取采用混合年租制.土地承租人除了要交纳一笔地价外,由批出日期起,每年还需缴付年租,使政府在未来土地增值中获得应得的收益.我国大陆目前土地出让金收取方式的弊端与香港有很多相似之处,所以可以借鉴香港的混合年租制,对土地出让时收取地租和租金两部分费用,解决一次性收款的弊端.
结语
目前,很多人对土地财政存在异议,认为其中隐藏着巨大风险和弊端.这个不可否认,但是一项新事物的发展不可能是一帆风顺的.土地财政在发展过程中,利与弊是共存的,而其中一些弊不是土地财政本身带来的,而是制度问题产生的,这些弊端不能完全归咎于土地财政.此外,土地财政在很多方面发展不够成熟.随着我们对土地财政的认识加深和我国经济的发展,土地财政会朝着好的方向改善,变得更稳定和制度化.目前,我们应该努力解决土地财政产生的问题,使土地财政真正成为政府实现政策目标的工具,更好地适应当代经济的发展.