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【摘 要 】本文在对我国地方政府债务的现状进行了阐述后,分析了地方政府债务的经济正负效应,然后就负面风险效应探究当前不断提高的原因,以此提出了防范和管理地方政府债务风险的建议,这对于防止我国经济大起大落、增强地方经济发展的持续性有重大意义.
【关 键 词 】地方政府债务 经济效应 风险管理
一、地方政府债务现状分析
我国经济连续多年高速增长,特别是为应对金融危机进一步加大了地方政府举债力度,把地方债务规模推向了空前.时至今日,仍不断内生出强烈的债务需求, 债务增长依然强劲.
(一)债务规模过大
截至2013年末,地方债务余额达到18.7万亿元,省、市、县地方政府性债务之和与综合财力比率为52.25%,如计入或有债务,债务率为70.45%.沉重的偿债压力造成部分地方政府财政紧张,个别负债率较高的地方融资平台出现债务逾期或违约.
(二)债务增速过快
2013年地方债总额比2010年增长74.74%,2008年和2009年地方债增速分别达到48.20%和61.92%,明显高于其他年份.随着债务快速增长,部分地方融资平台多头举债,项目资金管理不规范、营利能力较弱等问题日益突出.
(三)债务结构不合理
地方政府债务形式多种多样,既有财政部的地方政府债券也有地方融资平台的银行贷款还有部分地方政府融资平台债券（“城投债”）.部分融资平台公司自有资本金薄弱,缺少营利性项目,存在对银行信贷过度依赖、还款期限过于集中问题,对部分财政赤字较高的地方政府形成了很大压力,有债务风险集中爆发的可能性.
二、地方政府债务的效应分析
(一)积极效应
（1）资源积极配置效应.正如斯蒂格利茨所说,政府性债务融资有相当一部分用于公共工程和基础设施投资,形成了政府所拥有的各种各样的“可再生性资产”.债务资金用于资本性支出符合收益费用配比原则,有利于代际公平.因此,地方政府债务支出有助于改善资源配置格局,优化资源配置.
（2）国民经济扩张效应.经济增长通常受人口增长、劳动生产率、资源丰裕程度、教育水平和投资等诸多因素制约,其中投资又是推动经济增长的最重要的力量.现代社会中社会总投资由政府部门投资和微观经济主体投资组成,而对于政府部门来讲,举债投资是提高地方经济发展速度的重要途径.
(二)消极效应
（1）对财政风险形成信用危机.地方财政风险多表现为无力偿债、支出相对于收入的快速增长、长期持续赤字等,但最终往往集中以地方政府债务的形式表现出来.如果地方政府债务规模过大导致产生债务风险,地方政府无法按期偿还,损害的就不仅是债权人的利益,也包括政府的公信力.
（2）对金融风险产生传导效应.由于当前银行对政府机构的贷款申请大都没有纳入严格的审贷程序处理,而且贷款额度较大.如果地方政府债务清偿能力不足,产生债务风险,在地方政府不能破产,而政府对于大面积的地方政府债务又不能完全兜底时,只能是增加银行的不良资产,债务风险则传导为金融风险甚至诱发金融危机.
三、目前地方债务风险急剧提高的原因
地方政府债务风险的实质是经济体制转轨中地方经济社会发展诸多深层次矛盾在财政上的集中体现.我国自94年实施分税制以来,和地方政府财权与事权多不匹配,造成地方政府债务不断积累.而近几年地方债务规模的快速扩张,却是多方面因素共同决定的.
(一)融资制度不规范
据统计,2009年全国9.59万亿元的新增贷款中,投向地方债务融资的贷款占比高达40%.很显然,由地方财政变相担保的债务实质性上已经构成地方政府的隐性负债及或有负债,导致地方政府的债务风险加剧,同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力,未来极有可能传递成为金融风险和财政风险.
(二)债务管理不到位
面对已有的大量债务,债务管理的不到位更加剧了风险的提升.一方面,缺乏举借债务的整体规划和科学论证.地方行政领导往往注重政绩,很少顾及债务结构和实际偿债能力,导致债务融资规模远远超过地方政府财力的实际承受能力.另一方面,缺少相应的偿还机制和决策失误的责任机制.致使各级地方政府和地方政府部门举债不断膨胀,举债形式不断翻新,债务规模越来越大.
四、提高地方政府债务风险的防范与管理
地方政府债务风险是一种系统性风险,对金融系统的稳定及经济社会稳定发展都有极大的危害,因而风险的防范与管理凸显重要.
(一)构建地方政府债务风险的预警机制
目前大多发达国家选择交叉型的预警机制,这种安排可以监测不同类别和不同层级政府部门债务的预警指标.同时要以政府监管为主导,配合以相关的职能部门来完成体系的安排设计,协调各个监管主体的职能共同完成本级部门监管的任务,从而完全达到了立体化债务风险预警机制的设计初衷.
(二)加强地方政府融资风险的信息披露
地方政府应定期宣布有关债务和资源的信息,保证政府预算的全面性和透明度,便于在政府涉及的融资和债务规模上有清晰的认识.地方政府可支配资源以及当前债务是风险信息披露的两大部分,其中债务应包括地方政府当年的债务结构,逾期债务,债务余额,还本付息额等.