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摘 要 ：近年来,面对我国地方债务规模急剧膨胀的情况,地方政府偿债压力激增,地方债务信用风险加剧.本文从地方债务信用风险形成的历史背景、举债机制以及偿债资金安排三个方面剖析地方债务信用风险形成机制,并提出相关政策建议.
关 键 词 ：地方债务；信用风险；风险化解
一、引言
中国未富先老,面对巨大的地方政府社会保障以及基础设施建设的融资需求,地方政府举债成为维持地方经济社会发展的必要手段,地方政府债务规模以及其信用风险也成为学界日益关注的问题.
二、地方债务信用风险现状
根据2010年审计署调查结果显示,截止2010年底全国省、市、县级地方政府性债务余额为107174.91亿元,而国际评级机构穆迪认为,中国低估了约3.5万亿地方债务规模.在审计署披露的数据中出现逾期债务的地区,有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%.从地区看,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%,资不抵债.而受我国政府审计制度的限制,2011年的总体地方债务情况未明,但是目前“4万亿”投资流向地方融资平台固定资产公司的历史遗留债务还未完全偿还,作为中国的第二大经济合作伙伴的美国将在2013年迎来财政悬崖,预估将使2013年美国经济增长下降0.5%,失业率上升至9.1%,而美国目前仍无应对政策出台.在经济尚未全面转暖的情况下,政府无大规模刺激政策出台,而地方政府的大规模建设却屡见不鲜.
随着地方债务还款期限的到来,2011年地方融资平台公司债务违约信号不断：上海的融资平台之一申虹投资公司出现债务逾期,云南公路开发投资有限公司因资金问题要求就银行贷款部分债务短期展期,云南省投资控股集团通过将其作为债务抵押的电力等重要资产转移,注资成立新集团.今年,为偿还到期的2009年发行的3年期国债,已经公布的2012年各省政府债券额度和最终用途计划,有相当高的比例用于以新还旧,如2012年湖南省省级债券资金为59亿元,用于偿还到期债务的有46亿元,占比高达78%.
数据表明截至2010年底地方政府债务的79%来自银行借贷,而根据银监会数据,2011年9月末,全国共有地方政府融资平台10468家,平台贷款余额9.1万亿元.地方政府性债务违约势必将通过信贷化的政府债务影响到金融系统的稳定,进而影响到正在转轨中的宏观经济.本文通过对地方债务信用风险的形成机制的探究,以探讨地方债务风险化解方式.
三、地方债务信用风险形成机制分析
现代信用风险不仅表示客观违约风险,还应该包括经常发生的信息不对称下的主观违约信用风险（周沅帆 2011）.因此本文认为,地方政府性债务信用风险包括地方债务政府违约风险（即地方政府无法按时对其承担有偿还义务的债务全额还本付息的可能性）以及因融资平台公司的财务状况变动与履约能力变化致使其资产价值变动而产生损失的可能性.地方债务信用风险的形成有复杂的政府及经济背景,本文将从财政体制改革、地方政府举债机制与地方政府偿债机制三个方面出发,剖析地方债务信用风险形成机制.
(一)财政经济体制改革
1983年以来政府对国有企业进行的利改税等一系列改革,使地方政府累积了大量地方债务,形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口（朱玉玲 2011）.随后于1994年政府进行的分税制改革提高了财政收入占GDP的比重以及财政占财政收入的比重,重新确立了财政的主导地位,同时还导致财权上划,事权下移.随着中国城镇化进程不断加快且持续深化,地方政府需要通过招商引资发展完善基础道路、通讯、水电等设施.地方政府财政支出需求不断增加,刺激政府举债.
(二)地方政府举债机制与信用风险
在2011年未进行地方政府发债试点改革以前,由于我国法律明确规定不允许地方政府发债,面对城镇化带来的巨额基建投资支出,地方政府主要筹资渠道有地方政府债券和地方投融资平台发行的城投债及银行信贷.
根据债务规模理论尼斯卡兰模型,地方政府官员一方面会追求预算最大化,另一方面会通过权利寻租即将预算的一部分纳入自身效用函数造成政府规模膨胀,进一步加大地方政府收支缺口,增加潜在债务违约率.
债券市场中偿债能力高的债券,其评级和市场价格均较高.对于地方债券,区别不同偿还能力、不同发展水平的政府只在于审批给各地方政府的发债额度.由于一方面政府经济政策具有导向性,导致如因西部大开发战略而对西部省份放松审批标准；另一方面我国财政制度透明度不高,这种信息不对称极易形成权力寻租等行为,造成债务额度与偿债能力不匹配,带来信用风险.
地方政府通过划拨土地、股权、国债等资产,成立资产和流均可达融资标准的融资平台公司,并借此向银行申请贷款或发行企业债进行融资.城投公司的法定代表和管理人员大部分由政府官员兼任,公司治理结构不完善,决策不,投资建设项目非市场化.城投债的发行与运行只能参照公司债券相关条文,没有具体法律或规章制度对城投债进行引导规范.而银行对城投公司的贷款大部分由于有地方政府的土地担保放松了对贷款人条件审核.这些政策性贷款信息透明度不高,加上各地财政担保体系落后,监管不到位；地方城投平台往往是一个大集团,体系内注册的公司通常有煤炭公司、税务公司、电力公司、公交公司等,因此资金一旦进入到城投体系中,具体操作无法监控.这将直接威胁地方政府债务的财务状况及履约能力.
(三)地方政府偿债资金来源与信用风险
面对巨额地方债务,我国目前没有明确的债务偿还机制,偿债资金主要来自地方财政预算安排资金以及土地出让金.当债务即将到期时,政府无法筹集应还债务额时,政府采取申请银行信贷展期或者借新还旧的方式避免债务违约.
土地出让金作为预算外收入是一些城市尤其是二三线城市偿还地方债务主要资金来源.2011年唐山市地税收入328亿元,而该城市同期土地出让金约为274亿元,土地出让金已与地方税收收入相当.但是在当前房地产市场调控未见松动的环境下,房地产公司自身问题频出,行业内公司重组,土地一级市场已不同于过去房地产黄金发展的十年.此外,政府在开发前期通过城投公司做一级土地开发,然后带动市政建设和房地产业发展,而目前房地产价格因调控保持平稳态势,政府无法收回前期投入资金,公司无法维持持续的流,带来信用风险. 借新还旧延迟风险暴露,掩盖债务真实风险.尽管银监会及相关监管部门曾明确提出,禁止支持不符合要求的新平台和新项目,到期平台贷款不得展期和借新还旧,但是面对目前的地方融资平台贷款及代理发行债券还本付息的资金压力,监管部门不得不放松这种管制.因此在2012年借新还旧成为各级政府偿还债务的主要手段.虽然展期和借新还旧在一定程度上缓解了本期资金压力,避免因还款造成资金流断裂,但是这种做法只是将本期的流动性风险转嫁给未来项目,且降低了地方政府的信用意识,只管借不管还.此外,地方融资平台公司在利用银行贷款借新还旧时,容易通过转移资产等方式进行债务重组向多家银行申请授信.因此,借新还旧等短期偿付手段提升了短期偿债能力但是增加了长期信用风险.
综上所述,地方债务问题也是地方政府融资发展经济的问题.一直以来进行的财政制度改革,带来了地方政府债务的累积以及收支资金缺口.从举债机制上看,首先地方政府举债规模控制问题应该得到重视；其次应注意到不同地区地方债及城投债风险的不同；再次地方融资平台公司“政企不分”,僵化的行政经营体制无法适应市场的发展；最后还应看到信息不对称下权利寻租等问题带来的信用风险.从偿还资金上看,目前我国财政收入稳定增长,地方政府债务信用风险主要来自过于依赖土地财政以及以新还旧作为政府偿债资金的风险.
四、地方债务信用风险的控制建议
(一)建立科学的地方政府债务管理机制
1.建立地方政府债务风险预警体系
评价地方债务风险可以从债务结构和地方融资平台公司偿债能力两个层次来进行.考虑到指标可量化的特征,债务结构采用债务依存度、债务负担率、逾期率、借新还旧比率四个指标.地方融资平台公司采用流动比率、速冻比率、比率衡量公司的短期偿债能力,以资产负债率、产权比率、利息保障倍数评测企业的长期偿债能力.同时将政府债务情况纳入政府每年的财政预算中,保证债务分偿还,具体见表1.
2.完善债券评级制度
信用评级可以为投资者提供公正和客观的信息,以优化投资者选择.现阶段,我国不同地区经济和财政能力不同,更需要建立一套科学有效的信用评级制度.统一监管,并采取合理有效的评级质量检验机制,以加强地方债务风险的管理.
3.改革政府会计制度,公开政府财政预算
以财政信息透明化为目标,以权责发生制为导向,进行政府会计制度改革,逐步公开政府财政预算收支信息、以及有可能影响未来财政收支所作出的决策信息等.地方融资平台公司也应借鉴上市公司财务信息披露制度,定期在财政部门网站上公布平台公司财务报表,对资产变动予以公告.实现商业银行与公众对政府债务规模、结构以及财政资金的使用进行动态监督与评测,降低不对称信息中的道德风险,增强地方债务的履约能力.
(二)建立偿债资金来源机制
建立偿债资金来源机制,还应保证到期债务偿还资金从以下四个方面筹集：从地方每年的土地出让金收入中按一定比例划拨；地方投融资平台项目收益按一定比例划拨；拍卖作为债权人拥有的资产,转让变现抵偿债务；对行政事业单位拖欠的债务,编制部门预算时应安排专项还贷准备金.
(三)完善财政体制改革
坚持完善财政体制改革,保证地方事权与财权的平衡,保证地方政府税收满足地方经济建设资金需要.首先,深化分税制改革,合理划分地方政府与的事权与财权,按公共产品收益范围大小依次由各级政府承担管理,参考西方发达国家的根据财权和事权统一的原则,地方与进行财权分配.其次,要继续推进财政层级扁平化,使“省直管县”、“乡财县管”覆盖到更大的范围.财政层级扁平化,既有利于解决地方政府财权与事权不匹配的问题,也有利于加强对地方政府财政收支的有效监管.
(四)推进地方政府投融资体制改革
增加政府资金来源渠道,推进地方政府投融资体制改革.一要清理地方投融资平台,禁止不符合条件要求的平台公司营业.进一步完善地方投融资平台公司管理监督体制,明确权责,提高运营效率.二要明确政府投资领域,对盈利性的公共服务项目,应以吸收民间资本为目标,改变以单一的银行贷款为主要资金来源的现状,分散银行系统风险.