地方发债开闸试水

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在此之前,由于担心地方政府自主发债会导致债务规模急剧扩大,甚至由此引发债务危机,我国1994年颁布的《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.”但在分税制下,由于地方政府的财权和事权不对等以及地方政府巨大的投资冲动等因素,导致地方政府对于举债有着巨大的现实需求.

为了突破《预算法》的限制,地方政府通过成立各种融资平台来变相举债,由此带来的后果是,地方债规模迅速膨胀,而且很多处于混乱无序的状态,成为中国经济最大的潜在风险之一,这使得当初限制地方政府债务的初衷不仅没有达到,反而带来了更大的混乱.《预算法》不允许地方政府发行债券,不仅在事实上形同虚设,反而增加了很多不必要的制度成本,改革地方债发行方式已是势在必行.

金融危机以来,我国开始逐渐放开对地方政府发债的限制.一方面是为了优化地方发债模式,同时也是为了配合当年的“4万亿”计划,提升地方政府的投资能力.2009年,国务院同意地方政府可以在国务院批准额度内发行债券,但是由财政部代理发行,还本付息.2011年,国务院批准上海、浙江、广东、深圳试点在国务院批准的额度内自行发行债券,但仍由财政部还本付息.

尽管政策层面对于地方政府发债有所松动,但和地方政府对于资金的巨大需求相比,政策开放的程度远远不够,地方政府仍然大量通过各种融资平台大规模举债,截至2013年上半年,地方债规模大幅上升至17.9万亿元.而通过融资平台累积的巨额债务不仅规模庞大,更因为种种不规范和不透明带来巨大风险,这使得规范地方政府的融资模式必须加速进行,而不是像从前那样进展迟缓.国务院近期发布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》提出,要规范政府举债融资制度,开明渠、堵暗道,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能.

此次批准上海、浙江等10省市可以试点自发自还,除了“北上广深”等一线城市之外,还包括西部省份宁夏和中部省份江西等,不难看出是希望将不同发展状况的省份都纳入试点之中,尽快形成可以推广复制的经验,为将来全面放开地方政府发债做充足的准备,如果试点的10省市效果显著,不排除未来修改《预算法》的可能,就此给予地方政府自主发债权力.

此次国务院批准10省市可以自发自还债券,和过去的改革相比进步主要体现在,以前地方政府通过财政部债券,相当于财政对地方债务提供了担保,在一定程度上存在偿债主体不清晰的问题,现在地方政府自发自还,意味着地方政府需要自行还本付息,而不是由财政部代为还本付息,这当中隐含的意义是政府的信用不再为地方债务担保背书,地方政府需要完全为自身债务负责,这使得地方政府发债的市场化程度大大提高.

不过,这也并不意味着地方政府就此可以完全自主发债,在发债规模上,地方政府仍需受到政府的总额限制管理,此次试点的10省市发行政府债券实行年度发行额管理,全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额.在2014年4000亿元地方债发行规模内,此次10个地区试点自发自还债券总规模为1092亿元,其中北京105亿、上海126亿、浙江137亿、广东148亿、深圳42亿、江苏174亿、山东137亿、青岛25亿、江西143亿、宁夏55亿元,2014年度发债规模限额当年有效,不得结转下年.如果此次10省市试点进展顺利,将来地方发债的额度审批可能会逐渐过渡到地方人大,由地方人大确定各自地方政府的发债规模,逐渐脱离由控制总额的发行模式.只有当地方政府能够自主决定发行规模之时,地方政府发债改革才算是完成了最后一步,就目前的改革来看,距离实现最后一步还有一定的距离.

中国的很多改革通常都是为现实所倒逼,此次为地方政府自主发债发行也并不例外,短期来看是为了减轻此前积累的地方债爆发危机的可能性,长期看是为提高地方政府的融资能力提供一条可持续之路.

过去几年,地方政府在《预算法》的限制之下,依然能够另辟蹊径发债融资,很大程度上是依靠土地财政,在繁荣的房地产市场支撑下,地方政府以土地作为抵押,才能够将债务规模不断做大.但是进入2014年以来,中国房地产市场风云突变,楼市成交量大幅下滑,价格出现明显松动,越来越多的开发商对于房地产的预期日渐谨慎乃至悲观,这使得土地市场已经开始迅速降温.如果房地产市场的悲观状况持续下去,这将最终动摇地方政府赖以为生的土地财政,地方政府的融资平台将难以为继.

将地方政府从以往的融资平台转移到规范的市政债之下,还可以大大降低地方政府的发债成本.此前地方政府在融资平台下很多都通过影子银行融资,融资成本远远高于同期银行贷款利率和国债利率,目前流行的BT融资模式,年利率最高达到20%左右,给地方政府带来的成本压力可想而知.而地方政府发行市政债,在以前财政部代偿的模式下,发行利率基本和国债利率持平,此次如果转为地方政府自发自偿,脱离国家信用背书之后,融资利率预计会有所上升,发行债券的成本将会略高于国债,但是仍然会远低于目前融资平台下的融资利率,目前7年期国债利率约为4%,而7年期A城投债利率超过7%,和地方政府融资成本相比具有巨大的成本优势.今明两年是地方政府的偿债高峰期,将近40%的地方债需要在这两年内到期偿还,此次试点地区债券期限为5年、7年和10年,相对较长的偿债期限,还有利于缓解地方偿债压力,优化地方债务结构.

此次地方政府发债试点自发自偿,而不是由财政部代偿,意味着地方政府发债和国家信用脱离,需要以地方政府自身信用为基础来发行债券,地方政府的信用评级将成为地方自主发债的前提.按照财政部的要求：“地方政府信用评级试点地区要按照有关规定开展债券信用评级,择优选择信用评级机构.试点地区要与信用评级机构签署信用评级协议,明确双方权利和义务.信用评级机构要按照独立、客观、公正的原则开展信用评级工作,遵守信用评级规定与业务规范,及时发布信用评级报告.”我国地方政府的信用评级基本上还处于空白状态,由于我国地方政府的信息披露很不透明,如何给地方政府准确评级将是一个巨大挑战,地方政府的经济发展水平、自身的财政收入和支出状况、债务规模和偿债能力、拥有国有资产的变现能力以及上级政府的支持力度等等,都是决定地方政府信用等级的关键因素.我国本土信用评级机构的相对落后,以及地方政府的行政强势,都注定了地方政府的信用评级之路将充满坎坷,如果地方政府的信用评级体系无法真正建立起来,地方政府自主发债也就失去了最重要的基石,地方债的转型也就无从谈起.

一方面是地方政府的土地财政难以为继,一方面是新型城镇化带来巨大的资金需求,拓展地方政府的资金来源已经成为当前中国经济面临的重大挑战,此次地方债开闸试水,只是应对资金挑战的尝试之一,预计在不远的未来,房地产税等政策也将陆续出台,为地方政府提供更多的活水之源.