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自95年施行以来,《预算法》十余年未修改,而中国经济社会早已改变了当初的样貌,12年《预算法》的修改开始走入人们视野,14年5月10日在十二届全国人大常委会第八次会议上,预算法修正案草案被提请第三次审议,引发学界广泛关注.
《预算法》三审稿中,最受瞩目的就是地方债破冰的相关新规定.自分税制改革以来,应否允许地方政府发行债券的争论就没有停歇过.地方政府能否发行债券,既是一个技术问题,更是一个体制问题.要顺利发行地方公债,并保证地方财政安全,根本上要解决现有政治体制和法制环境的问题,从完善宪政体制出发,加快财政法治化进程,应当是一条安全可控的路径.
一、地方发债问题研究综述
(一)地方政府发债的必要性
学者从三个角度研究其必要性：地方政府职责、地方资金短缺、地方政府债务.
1. 地方政府职责
这里主要探讨的是地方政府的财政职能.如张海星认为发行地方债券有利于强化政府财政职能,提高资源配置的效率.姚新民指出地方发行公债可以更好实现宏观调控的作用.
2. 地方资金短缺
如任瞳、童燕、汤可攀从地方基础设施建设的角度出发,认为地方发行债券可以为地方经济建设筹集资金.王伟华还认为地方政府发债可在解决资金短缺的同时规范融资行为,降低融资风险.潘君瑜则认为地方发债可以改变地方政府过度依赖银行信贷和土地收入的状况.
3. 地方政府债务
学者从地方政府隐形债务的角度认为,允许地方政府发债可以规范地方举债,使隐形债务显性化,从而控制地方债务风险.张海星也认为允许地方发债是防范地方政府债务危机的客观要求和必然选择.
总体来看,学者从以上三个方面考察,认为地方政府发行债券有其必要性.然而关于地方发债可行性的问题则存在一些争议.
(二)地方政府发债的可行性
学界有两种观点,支持地方政府发债的学者认为,地方公债发行的两个关键因素,即社会公众的应债能力和地方政府的偿债能力已基本具备.但应以理清地方事权和财权为前提.认为地方发债不可行的观点认为,地方发债尚不具备条件,体制条件、法制环境不成熟,举债门槛设置不科学,贸然允许地方政府发债会有严重后果.
发行公债是一项公共事务,并不仅仅是政府融资这样简单的问题,它与整个财税体制,甚至是宪政体制有着密切的关联,所以要考察地方政府发债是否具有可行性,不能仅仅从微观的技术层面考量,而应从发行地方公债的体制条件入手.现代财政与宪政有着天然的共生共进关系,要审视地方发债改革,就必须放在财政立宪主义的框架下.
二、财政与宪政
宪政滥觞于欧洲政治国家与市民社会的利益纷争,宪政的产生和发展都围绕着财政问题展开.1215年的英国《自由大宪章》是英王、贵族和平民就财政问题斗争并妥协的结果.英国资产阶级革命因税收和皇室财政问题为导火索,法国大革命也因国王向第三等级收税而引发.最初的宪法性文件,都以限制税收权、限制王权为重要内容.宪政正是以将财政限制在法律约束之下为基础而逐步建立起来的.
王世涛教授认为,财政立宪主义的理念体现为：“从强制到同意、从工具到目的、从恣意到谦抑、从法律保留到宪法监督.”这实际上是财政立宪的发展路径.现代财政,各方面都必须征得主权者――人民的同意,在立法上,是法律保留原则的体现；其次,财政不再作为国家管理的手段,而以限制政府公权力为目的,这是宪政体制的要求；第三,在宪政体制下,财政不再作为政府管理国家的手段,而成为政府的紧箍咒,财政的谦抑性得到张扬,这是财政限制权力的当然之义；第四,单纯的法律保留已经不能满足财政立宪的要求,必须从宪法层面对财政运行进行全方位监督,促进财政的全面法治化.所以我认为财政立宪主义理念的恰当表述应当是：财政是前提、权力制约是目的、财政法治是保障.
三、我国的财政立宪
自中国现代化进程开启以来,政界、学界逐步确立了对财政立宪的共识.早在洋务运动时期就已有类似观点表述,在清政府颁布的《十九信条》中也明确赋予国会对财政的决策和监督权.清末的财政立宪萌芽彰显了特殊时代背景下限公权、保人权的要求,民国以来,实践则已在认真探索.然而这一进程随着新中国计划经济体制的建立而打断,其根本原因是经济基础的变革,其次是宪政理念的转向,即由西方宪政理念转而倾向苏联式的宪法理念.经济和理论上的变化导致中国财政工具性的加强,政府公权力难以得到限制.改革开放后,虽然已在进一步建立和完善新型的财税体制,然而体制弊病积重难返,结果并不十分理想.
财政着眼于财政的民意基础,人大审议预算受到各种限制,导致人大在财政运行中的缺位,使得财政的民意基础不够稳固.财政法治着眼于法律保留原则和宪法监督,然而我国现行的财政政策多以行政法规、规章颁布,还存在实践先行的“试点”现象,而法治不备、人大缺位导致财政的宪法监督难以取得实效,政府权力基本上依靠自律,具有极大的不稳定性.
我国地方财政就处于这样的体制条件下,而地方财政乱象近年来也越来越多的被关注.据媒体报道,尽管中国债务总额占国内生产总值的比例不到44%,但一些地方政府债台高筑,海南省累计债务与GDP之比逼近100%.地方政府债务问题的严峻程度由此可见一斑.
地方政府大规模举债,其原因有以下几个方面：第一,事权与财权不相匹配.财权分配上,分享的更多,如增值税75%归,25%归地方；消费税、关税全归等.而在事权分配上,教育、医疗、社保、环保等多由地方政府承担,导致地方政府财力不济,难以投入更多资源在地方建设上.第二,财政运行监督缺位.现行体制下,地方政府不具有真正的财政主体地位,地方财政用度实际上仍受到的干预,出现地方官员“跑部钱进”的现象.在地方编制、审议预算时,各级人大没有发挥应有的监督作用,财政收入、支出有时还需要地方财政部门向财政部报批.第三,问责制度缺失.由于缺乏问责机制、偿债机制,地方官员只顾大举借债,进行无休止的不必要的基础设施建设,而对其在任的工作成果缺乏有效的评价体系,地方财政乱象无人负责,这是对政府公信力和民生幸福感的双重透支. 由于禁止发行公债,地方政府只能大举借债,由此还产生了许多隐性债务,为地方财政安全造成了巨大隐患.于是2009年,财政部开始地方债券,希望以此控制地方借债,但这种公债,实际上是由政府担当保证人,债务出现问题时,最终还是要政府承担责任.2011年,国务院批准沪浙广深四地试点发行公债,被认为中国即将开启地方政府发行公债的闸门.然而地方债务巨额的风险还是使得最高权力机关在修改《预算法》时将地方发债的政策收紧.这种政策收紧是谨慎的,也是合理的.
此次《预算法》三审稿中对于地方债破冰的相关新规定备受瞩目,这可能成为地方财政改革的一个新起点.
四、从财政立宪看地方发债的可行性
上文已经分析,现代财政与宪政有着天然的共生关系,所以中国的宪政体制不完善决定了现在不能贸然赋予地方政府发债权.
第一,从财政的角度看,我国现行财政体制远达不到财政的要求.此次《预算法》修改,对立法宗旨只字未动,仍然强调预算是管理国家的手段,而没有明确预算是人民行使主权的主要方式.宪政理念的缺失导致《预算法》修改的指导思想就与财政相去甚远.
第二,从权力制约的角度看,我国的宪政体制不同于传统强调分权制衡的宪政体制,而是强调集中,分工协作,所以各国家机关之间是相互监督,而非制衡关系,全国人大在强势的行政机关面前难以发挥应有的作用.
第三,从财政法治的角度看,我国财税立法总体滞后,法律保留原则未能贯彻,很多税种都由行政法规开征,且开征前未能充分听取纳税人意见.财政收入、支出和预算的编制程序还不够细致、合理,尤其在财政分配上,随意性过大,且大量的财政资源分配给一些不必要的固定投资上,其很大程度上是因为人大的宪法监督作用无法发挥.
在宪政体制和财政体制仍然存在诸多问题,法律实施仍然存在巨大漏洞的情况下,贸然允许地方政府发行公债,将可能导致1993年地方发债乱象再次上演.
从完善体制的角度来看,要推进地方财政状况的改善,允许地方政府发行公债,必须从以下几个方面入手：第一,重新定位和地方关系,给地方更多主动权,推动财权和事权相匹配的财政体制改革；第二,政府建设方面,一方面政府进一步放权,对于市场能自己调节、自己处理的事务,政府减少干预,甚至不再干预；另一方面,严格政府编制,控制政府规模；第三,立法上,全面清理财政税收的法律法规,严格遵守宪法和《立法法》的规定,严格遵守法律保留原则；完善财政税收程序法的制定；第四,强化人大在预算、财政收入、财政支出及税收等方面的权力,加强人大对政府的监督.
然而,财政立宪是一个全局性的工程,没有政治体制的改革,没有宪法法律的贯彻实施,任何小修小补都不能根本上解决财政困境,尤其对地方政府而言,其法治意识和法治水平所限,更难以依靠小修小补的法律法规改善财政状况.要根本确立和完善中国的财政立宪体制,需要从全局出发,以改善政治和法治环境为导向,进行一系列配套的制度设计,更为关键的是,制度和法律的真正实施.