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去年,地方自行发债的试点曾被许多人看作地方发债自主权的突破点,这种视角未免过于盲目乐观.
6月26日,全国人大对《预算法》修正草案进行二审,二审稿拟恢复现行《预算法》关于地方政府不得自行发放政府债券的规定,重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”.据悉,初审草案中曾提出对地方政府债务实行限额管理.
许多人对于地方发债权在法律层面上的再次被“尘封”感到失望,认为“宜疏不宜堵”,发债可以促进债务“阳光化”.不过,从当前的时机,中国发展事务中的权力结构来考察,禁止地方自主发债是理性的.
所谓当前的时机,是指目前地方政府债务依然处在风险快速累积阶段.根据审计署的数据,截至2010年底,地方政府债务余额达10.7万亿元,2012年和2013年将是中国地方债务到期的高峰,今、明两年到期额度合计超过3万亿元.如果在这个当口放开地方政府发债权,地方政府将会想尽办法转嫁风险,对金融安全的威胁只会更大,不会更小.
而归根结底,之所以不允许地方发债,在于风险无法控制,即缺乏有效的监督和约束.
一般来讲,对地方债的约束监督机制主要有4个环节：一是地方人大的约束监督作用,二是政府主管部门进行“审核”控制,三是信用评级机构等中介组织考察,四是投资者“用脚”.
最大的风险来自于地方人大监督作用的虚弱,在地方债务中,许多的直接债务和担保债务都没有列入地方财政预算,举债的用途、去向、评估、收益不公开、不透明,也无约束,在这样的状况下,地方发债面临地地道道的“道德风险”.
目前的约束机制主要依靠财政和审计系统,但由于借债部门权力混乱,财政部无力也无能约束,而目前这种事中审计,以及绩效审计缺失的事后审计,制度监督作用是很有限的.
目前地方发债主要通过,但过于迷信的审核控制力并不是正途,这只是将风险范围缩小,却无法进行真正的风险监控.至于市场上信用评级机构和投资者的约束作用,与“公共财政”监督机制相去甚远.
在过往,批评地方不能发债的声音主要集中于1994年的分税制改革导致和地方财事权的不匹配,地方可以不列赤字,但不举债是不可能的,因此“宜疏不宜堵”.实际上,在目前这种状况之下,所谓的“疏”并不必然指向放开发债,而应该是指向财税体系的改革,包括增值税改革、税收比例重划分、财政省管县、“三公”经费削减等途径,这都可以在很大程度上缓解地方财政压力.
与此同时,解决过往地方债务过于沉重的另一个着眼点还在于减少政府对经济发展事务的干预.实际上,2006年之前,地方负债的主要成分是行政性支出欠账,2006年之后通过地方融资平台的直接负债才越来越大.
这些直接债务的大幅飙升与大规模的投资建设、GDP竞赛直接相关,政府主导的投资活动是导致“财权不足”的原因之一.化解债务压力,削弱政府投资行为,放开民间资本投资空间,才是正途.
至于什么时候才是放开地方发债的合适时机?等到地方政府可以破产,预算完全公开,现任官员可以被审计、被民众直接问责那一天吧,这才是真正意义上的“阳光化”.