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“今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%,是偿债压力最重的一年.”财政部6月9日刊发副部长王保安的文章称,地方政府性债务压力较大一方面表现为短期内偿债压力较大,另一方面表现为化解债务压力较大.在此背景下,管理层为化解地方债务风险频现新动作.
5月21日,财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（下称“试点办法”）,选取上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等10省市试点地方政府债券“自发自还”,其余地区仍由财政部代还.
6月23日,广东省148亿元政府债券开始招标,最终中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行及交通银行等4家机构中标,成为2014年广东省政府债券主承销商.广东也成为10个试点中首个发债地区.
从2009年财政部代还地方政府债券,到2011年试点地区自行发债、代还,再到如今试点地区债券自发自还,地方政府举债融资机制不断完善,也被业内视为对地方债“开明渠、堵暗道”的重要探索.
强化发债责任成最大亮点
对于为何选择北京、上海、广东等10地作为试点,财政部有关负责人表示,这主要是基于以下考虑：一是这些地区具有较强的改革试点意愿；二是上海等6地通过近年的自发代还试点,积累了一定的经验,相比其他省份条件更加成熟；三是北京、江西、宁夏、青岛等4个新增试点地区,地处东部、中部和西部,有一定代表性.
对此,有证券研究员表示,本次试点样本比较全面,这意味着管理层希望为全面推广获取经验.“可以看到,目前进行‘自发自还’试点的地区,还是最早开展‘代理发行’的地区,实际上这些地区整体上的资质比较好,财政力量比较强.”该研究员表示,如果后期得到有效推广,不排除试点加速扩容的可能性.
“地方政府通过发新债还旧债的方式,可以缓解地方政府财政压力.”谈及此次政策出台的重要背景时,财经大学财政学院教授温来成如是分析.“并且,今年上半年整个经济形势下滑,地方政府增收愿望强烈,新政策刚好可以解地方政府的燃眉之急.”温来成说.
多位业内人士也表示,此次自发自还的债券期限是5、7、10年,期限长于目前财政部的3、5、7年,也高于目前城投债一般加权5年的期限,这体现出通过债务展期来应对今明两年债务偿付高峰的兑付压力.同时,虽然《预算法》正在进行三审,但只要地方政府发债,就必须对财政收支、用途、负债信息进行公开披露,事实上起到了先执法后立法的倒逼效果.
而对于此次政策的最大亮点,不少专家表示,“自发自还”在提高地方政府举债自主性的同时,也强化了其作为债务主体的责任,特别是作为“最后兜底人”的消失,会迫使地方政府进行更为审慎的债务扩张,防止债务失控.“债券自发自还试点为地方发债提供了一种新的工具和手段,同时将地方债务推向显性化,有利于地方债务的管理.”广东省财政厅财科所所长黎旭东称.
另外,按照规定,此次自发自还债务将一并计入地方政府预算,并明确资金只能用于城市建设等公益性资本支出或置换存量债务,同时要求各地进一步规范债券信息的披露工作.这都便于隐性的地方政府负债情况透明化.
信息披露和信用评级成难点
在获得授权后,地方政府正在加快推进试点工作.据记者了解,已先后有宁夏、山东、江苏、江西等省区开始启动试点.
在试点办法中,对风险的防控贯穿了整个方案,包括额度管理、信用评级、信息披露、承销流程等.其中,明确开展债券信息披露以及债券信用评级,被视为防控风险的两大看点.
对于债券信息的披露,目前各地政府都较为模糊.上述财政部负责人也表示,此次试点将在以前年度信息披露工作基础上,进一步规范信息披露工作,按有关要求及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等,不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏.
在6月11日公布的财政部《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》中,进一步明确,经济运行情况包括中长期经济规划、经济基本状况等,近三年经济基本状况包括地区金融环境、经济总量、经济增长、产业结构等；债务则要求公布截至2013年底地方政府性债务情况,包括债务余额、举借主体、资金来源、期限结构、资金投向、当年举借偿还情况、未来偿债计划、控制债务增长和防范债务风险方面拟采取的措施等.
这些信息的透明化,为地方政府信用评级打下了坚实基础,而地方政府信用评级的建立,被业内专家视为“允许地方政府自发自还”的重要前提.中债资信分析师叶枫对记者说,通过信用评级来客观真实反映不同地方政府的信用状况,可为监管机构提供债券审批参考,也为发行利率高低提供依据,进而对地方政府举债融资形成有效约束和规范.
6月上旬,广东省启动发债程序,就其债券发行进行评级机构招标,共6家评级机构竞标,最终由上海新世纪资信评估投资服务有限公司中标,其也成为试点中首家中标的评级机构.
在6月17日广东省发布的债券评级报告里,该公司给出了地方政府债券三等九级中最高信用评级――AA,这也是国内首份地方政府的债券信用报告.AAA评级说明广东省政府偿还债务的能力极强,基本不受不利经济环境的影响,违约风险极低.该公司负责人表示,此次评级是从广东省政府债券概况、中国宏观经济与财政管理体制、经济增长和发展、财政平衡稳定性、债务分析、政府治理六个方面分析后得出的.
业内人士表示,目前债券评级的市场化已比较成熟,在对城投债评级时,评级机构对于地方债务的水平进行了相关分析,已经具有一定基础.目前评级机构存在的问题在于很多数据不公开,技术层面已经没有太大问题.
因此,落实到操作层面,地方政府在信用评级、资产负债表编制、地方财政收入透明化等方面的制度设计仍有待完善和细化.同时,地方政府在偿债时可能出现违约及违约的处理方法,在试点办法中没有明确.这些对于定价而言,都是至关重要因素.