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7月5日,清华大学公共管理学院发布了《2013年中国城市政府财政透明度研究报告》.此次研究范围包括除三沙市外的全部地级市和4个直辖市,并对城市政府财政透明度评价建立了全口径指标体系,其中包括：纳入预算机构和部门、一般性预算（决算）收入与支出情况、财政专户（前预算外财政）与政府债务情况、国有资本经营与国有企业收支情况.这四部分指标的各自分值为100分,总计400分.
调查显示,我国城市政府的财政透明度总体很低,即便是排名第一的上海市也仅得到178.78分,远未及格；更有三座城市得分为零.其中,地方债务具体数目成为各个市政府讳莫如深的领域,在289个城市政府中,只有淮北和遵义两地公开了政府债务数据.
“影子债务”几何
在所有考核内容中,各地地方债务公开情况备受关注,却也是最大顽疾.满分100的“财政专户与政府债务情况”统计,平均得分仅0.83分.“这说明地方在债务公开方面尚未起步.”课题组负责人、清华大学公共管理学院教授俞乔如是评价.
地方财政官员似乎也有其苦衷.多位地方财政官员都向记者表示,“市级政府有时甚至自己都不知道辖区内地方债务究竟有多少”.由于《预算法》不允许地方政府发行债券,因此人们通常难以将政府平台从一般企业部门中区分开来.杭州市一位财政官员告诉记者,债务管理目前主要是自我管理,政府债务在法律上没有适当的提法,口径也十分复杂,“财政部和审计署每年都会派调查组来审查,但两部委的调查结果都不一样”.
虽然大家都熟知中国地方政府平台债务在过去几年不断增长,也了解其在偿还债务方面遇到的困难.可中国地方政府债务规模到底有多大始终是一个未知数.瑞银证券特约首席经济学家汪涛此前撰文估算2012年底地方政府债务已超过16.5万亿元,占GDP比重超过32%.国际货币基金组织（IMF）近日则称中国地方政府债务已经占到GDP的50%.
今年早些时候,平安证券首席经济学家钟伟在其研究报告中称,地方政府平台债务可以分为两大块：一块是在银行体系内,估计余额大约是10万亿；另一块是在影子银行系统内,余额在3万亿～8万亿之间都有可能.
在近年来银监会降旧控新、只降不增的强硬调控下,平台贷款在地方债务中的比重,一直呈现下降趋势；与之相对应的是,在决策层大力发展直接融资的政策引导下,城投债占比稳步上升.商业银行通过同业业务、理财业务等途径,借助于信托、券商等通道,向地方政府大量“输血”.更严重之处还在于,融资平台通过金融租赁公司和小贷公司等,与民间借贷和境外资金“合流”,导致了地方债务的“影子化”.
国家审计署6月公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示,2011年至2012年,有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT（建设-移交）和垫资施工方式实施196个建设项目,形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元；三者合计2180.87亿元,占这些地区两年新举借债务总额的15.82%.
“这些融资方式隐蔽性强,不易监管,且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率,如BT融资年利率最高达20%,集资年利率最高达17.5%,蕴含新的风险隐患.”审计署警告称.
地方债务不受控制的“影子化”迫使监管层出手整顿.去年末,财政部、发改委、央行和银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,规定融资平台不得向非金融机构和个人借款,不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资.
“阳光财政”尚远
在多方看来,正是部分游离于债务之外的“曲线债务”,使地方债迷雾迟迟难以散开,也导致地方债务规模越来越大.自2007年《政府信息公开条例》贯彻实施以来,虽然各级政府在财政信息公开方面做了若干努力,但尚未能取得重大进展,与公共治理改革和社会发展要求的“阳光财政”相距甚远.
经济学者文显堂近日撰文指出,在中国,经人大审议的财政预算,笼统得不能再笼统,而且是很“专业”地粗,导致公众看不清更看不懂.对此,财政透明度研究课题组表示,造成这个问题最根本的原因,还是财政信息公开得不够全面、不够详细.其次,一些财政预算报告中出现“地方财政收入”“全市总财力”“全口径财政”等类似的名词,让人费解其内涵.再者,在标准表中,税收收入的科目有十几种,而有些地方只公开了几种税收的具体数额,并加上一个“其他税收收入”,给信息使用者判断信息的完整性和真实性造成一定障碍.
根据国务院5月批准的《2013年深化经济体制改革重点工作意见》,完善财政预算制度,推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制,是财税体制改革中非常重要的一项.中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示,除了经常提的公开、透明外,规范、完整也是预算改革的目标,《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》表面上看到的是财政透明度排名,其实是通过这些看政府职能的变化.
据了解,《预算法》修订案草案预计今年8月提交十二届全国人大常委会审议,未来的《预算法》将可能在政府全口径预决算审查监督、预算进一步公开等方面有所突破.然而是否将赋予地方政府自主发债的法律权力,依然是众说纷纭.清华大学中国财政税收研究所所长白重恩认为,允许地方政府直接发债,而不是藉由融资平台渠道向银行贷款,才能真正提高地方债务透明度,同时有利于事后监督.
吴桐根据《中国经济周刊》、财新网、《第一财经日报》等综合编辑.