我国金融监管的变迁和新形势下的选择

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摘 要 :改革开放的30年来,我国金融业的发展取得了长足的进步,与之相应的是金融监管的监管体系与监管理论也在不断发展.但是在金融全球化、一体化和金融机构混业经营的趋势下,我国的金融监管体系和监管手段都显得落后和僵化.本文介绍了国际和国内金融监管方式和理论的发展历程,列举了我国金融监管目前存在的问题,最后提出了对我国金融监管改革的建议.

关 键 词 :金融监管,改革蓝图,监管理论,功能监管

一、金融监管概述

金融监管一般来说有广义和狭义之分.狭义的金融监管指的是政府通过银行或者其他金融监管机构,依据国家法律法规对整个金融业(包括金融机构和金融业务)进行监督管理.广义的金融监管在狭义的金融监管的基础上,还包含了金融机构内部的稽核和控制、同业自律性组织的监管以及社会公众的监管等.

随着金融业的不断发展,金融监管的理论与实践也在不断发展,其变化呈现一定的阶段性,从20世纪30年代至今,金融监管的理论和实践的发展大致可以分为以下三个阶段:

(一)20世纪30年代~20世纪70年代初

这个阶段的理论依据以凯恩斯的国家干预经济理论为主,主要从金融市场的不完全性和脆弱性出发,研究“市场失灵”和金融产品的特殊性,为政府采取行政法律手段提供了理论依据.因此这一阶段的金融监管理论也相应分成了公共利益的监管需求理论以及金融脆弱的金融监管需求理论两块.

公共利益的监管需求理论的理论基础是市场失灵和福利经济学,它认为监管是为了解决市场失灵的问题,以提高资源配置的效率,最大化社会福利,是政府对公共需求的一种反应.这其中又包括负外部性理论、信息不对称监管理论、公共产品监管理论和自然垄断监管理论等.

金融脆弱监管需求理论则形成于20世纪60年代以后,其主要理论有Hyman P. Minsky的金融不稳定假说和Diamond与Dybvig的银行挤提理论(D-D模型).

总体来说,这一阶段的理论的萌生是基于金融危机,在管制金融风险的同时也降低了效率.

(二)20世纪70年代初~20世纪90年代末

这一阶段一方面由于发达国家中出现了滞涨的情况,金融管制成了西方国家金融发展的障碍,另一方面由于管制经济学、政治经济学及制度经济学的兴起,人们开始对传统的金融监管理论进行反思,原本未被重视的金融监管的有效性问题开始成为研究的重点,出现了集团利益理论与金融监管失灵理论等.

20世纪70年代以后,越来越多的经济学家对政府进行金融监管的直接目标产生了质疑,由此产生了集团利益理论.这其中又包括政府掠夺理论,Reltzman的特殊利益理论和多元利益理论.

金融监管失灵理论是继集团利益理论后,以监管有效性为研究对象的又一理论发展,主要包括Stigler等人的管制供求理论,Krueger等提出的管制寻租理论,以及俘获理论和社会选择理论.这些理论研究表明金融监管不但降低了效率,而且其自身也存在着监管失灵的问题,可以说金融监管对解决金融市场失灵的效果并不理想.

这一阶段的监管理论较上一个阶段而言,越来越成熟与完善,并且这一阶段的理论研究打破陈规,以监管的有效性为研究的重点,弥补了上一阶段理论的不足,但是这些理论在提出问题的同时却没有提供解决问题的方法.

(三)20世纪90年代至今

由于在上一阶段中,金融监管无论从理论还是实践中都普遍推行金融自由化,放松管制使得20世纪90年代出现了一系列的金融危机,使得人们又开始反思金融自由化,并且在这一阶段中开始将研究的重心从对纯理论的研究转向了对解决市场失灵与监管失灵的方法的探寻上.其中较有代表性的理论有Bodie和Merton的功能监管理论,Laffont和Tirole的激励监管理论,Boot和Thakor等人的资本监管理论以及市场纪律监管理论.

可以说,在这次美国次贷危机爆发以前,尽管对金融再监管的呼声越来越高,尽管金融自由化理论由于上世纪90年代以来的一系列金融危机而受到质疑与批评,但人们大多认为并没有证据表明金融自由化一定会导致金融系统的动荡,因而金融自由化理论并没有失去市场.但本次美国次贷危机,不但引起了美国对其金融监管体系和监管理念的反思,也引起了世界各国对金融自由化的更为深刻的思考.美国财政部更是于今年3月向国会提交了《现代金融监管架构改革蓝图》(以下简称为《蓝图》).《蓝图》将美国的改革目标与实现途径分为了短期、中期和长期三步,在各个步骤中分别增加和合并了一些监管机构,以期构建一个更为全面、审慎和优化的监管构架.

《蓝图》表明美国在金融监管上的理念发生了变化,由分业监管向综合监管、对局部风险的监管向对整个金融体系监管的转变,监管的范围和强度都得到了加强.

二、改革开放30年来中国金融监管的发展

我国的金融监管的变革简单来说有以下几个阶段:

(一)建国以来到1983年

这一阶段由于计划经济体制的需要,我国的金融体系为“大一统”的模式,中国人民银行既是银行,又是商业银行.相应的,这一时期的金融监管也表现得单一、僵化,其主要特点是抑制金融创新,对货币发行和金融业的发展实行计划性的、高度集中的行政管理.

但是作为计划经济产物的“大一统”的金融体系,在我国开始进行改革开放以及我国国民经济不断发展的情况下,越来越表现出不足与无能为力,金融监管的僵化与单一使得金融市场发育缓慢,银行缺乏风险意识,积聚了很大的风险.

(二)1983年到1993年

这一阶段可以称为我国金融监管的探索阶段.1983年9月,国务院颁布了《关于中国人民银行专门行使银行职能的决定》,我国银行体制得到了初步确立.1993年通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,又把建立一个能对经济运行进行有效调控、有一定权威、能够独立执行货币政策的银行作为它的目标之一.

总的来说,这一阶段我国的金融体系和金融监管都有了一定的变革和发展,但是仍然有着鲜明的计划性与行政性,监管手段也还是较为单一.

(三)1993年至今

1993年12月颁布的《关于金融体制改革的决定》,明确了中国人民银行的两大职能为制定并实施货币政策以及对金融业实施监管.1994年,三家政策性银行的成立又奠定了中国人民银行对商业银行进行市场化监管的基础.1997年、1998年以及2003年,分别成立了证监会、保监会和银监会,我国分业监管的模式基本上形成.

尽管改革开发30年来,我国金融监管改革取得了不少成果,但还是存在着各种各样的不足,还存在着较严重的金融抑制现象.金融监管的发展任重道远.

三、中国金融监管目前存在的问题

我国现行的监管模式有较明显的不足,主要表现为:

(一)监管方式和手段较为单一、落后

各国金融监管的方式和手段主要有经济手段、法律手段和行政手段.在我国则主要采用较为落后的行政手段,究其原因,一是我国目前的法律法规还不完善,虽然这几年来,我国陆续颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》和《外汇管理法》等,但监管的覆盖面不够广,且存在着有法不依、执法不严等现象,使得法律手段难以起到其应有的作用.而另一方面,我国长期的计划经济制度使得我国的金融监管在理念上还不能与现有的市场经济模式相匹配,金融机构缺乏自我约束与自我管理的机制,计划经济时期的行政命令与政府干预仍然是最主要与直接的手段.

(二)各监管机构间缺少应有的沟通与合作

当今世界的经济结构发生了巨大的变化,金融行业的竞争日益激烈,竞争范围由国内竞争扩大到了国际竞争,这使得金融机构的规模越来越庞大,经营业务与服务内容也越来越繁多,再加上欧美等发达国家近几年来一直奉行放松金融管制,金融业由分业经营向混业经营转变,各类机构的业务界限也越来越模糊,这给金融监管来了巨大的挑战.我国的分业监管的模式显然已经滞后于这一趋势,对于跨行业的金融产品或是综合性的金融机构的监管出现了重复监管和监管真空等问题,这主要是因为各监管机构相对独立,没有应有的沟通与合作使得监管效率低下,监管成本过高.

尽管为了促使监管的有效与协调,证监会、保监会、银监会三家监管机构于2003年6月达成了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,但是并没有起到预想的作用.究其原因,谢云英(2008)认为有三个主要的问题:其一是三家监管机构相互独立,缺少领头人,相互之间没有必要的牵制,其二,三家机构缺少有效的信息沟通与共享,其三,在维护金融稳定、防范与化解风险,监管银行间债券市场和外汇市场上担负着重要责任的中国人民银行,并没有参加到这个协调组织中.

(三)我过目前的金融监管有金融抑制的现象

由于我国的金融业还不是很成熟,监管也才起步不久,在监管手段和技术上都还比较欠缺,为了减少金融动荡,降低监管机构的压力,各监管机构总是希望能确认和控制其管辖内的金融机构的行为,因此不可避免地出现了较为严重的金融抑制的现象,这一方面影响了整个金融业的正常发展,另一方面也使我国的监管机构在监管复杂的金融产品与综合性的金融机构时缺少必要的经验与能力,在外资金融机构涌入我国金融市场的情况下,不但使我国的金融机构缺少竞争力,还使得监管的难度与压力大大增加.

四、中国金融监管改革的设想

(一)功能监管简介

功能监管是指同一类型的金融业务由同一个监管机构监管,而不管这一业务是由何种类型的机构开展的.功能型监管的优点有:

(1)功能监管关注的是产品的性质而非机构的性质,根据产品的性质来确定监管的归属权问题,从而解决了处于业务交叉处的金融产品界限模糊、权责不清的问题,避免出现重复监管和监管真空.

(2)面对混业经营和业务交叉的现象,功能监管主张要跨行业、跨机构、跨市场地进行监管,而不仅局限在各行业内部的风险监管上.

我国正处于改革的关键点上,金融业发展迅速,在原来严格的分业经营的基础上又出现了一些混业经营的金融控股公司,业务交叉的现象层出不穷,我国现有的金融监管体系已经滞后于这一现象,在这种情况下,采用功能监管不失为一个好的选择.

(二)对我国金融监管采用功能监管模式的初步设想

首先,以中国人民银行为核心,负责对整个金融业的综合监管,目标是维护整个金融业的安全与稳定.银监会、证监会、保监会三个监管机构按照业务性质对各个金融产品进行功能监管.

第二是要建立协调组织,并加强监管机构间的沟通与协作.协调组织的主要成员可以包括中国人民银行,银监会、证监会、保监会等三大监管机构,以及国家审计局、财政部等,并可吸收民间监管机构,如会计师事务所等社会监管机构.协调组织的作用是定期召开会议,研究当前的金融形势,解决存在的问题,制定和修改相应的法律法规,促进信息沟通、信息共享等.以此来减少监管过程中出现的信息不对称、监管真空和重复监管等问题.

第三,银监会、证监会、保监会三家监管机构合作成立交叉业务监管部门,专门负责交叉业务的监管,避免出现监管真空.这个交叉监管部门由协调组织直接领导,其监管范围、监管规则等都由协调组织例行会议商讨决定.

五、总结

综上所述,金融监管是维护金融稳定、防范和化解金融风险的不可缺少的工具.世界金融监管的理论与实践都在不断改变和发展,以适应不断变化的国际经济格局和趋势.

我国的金融监管体系尽管有了很大的改善,但目前的分业监管模式在面对金融全球化、一体化和金融机构混业经营的趋势时,显得单一、僵化.因此,由分业监管走向综合监管或混业监管是大势所趋,但这个转化需要一个中间过程.通过对美国等西方发达国家金融监管模式发展的研究,可以发现,采用功能监管模式是这个中间过程的合适的选择.在确定监管模式的前提下,还需要加强各监管机构的沟通与协作,以便构建一个覆盖面广、结构优化、监管有效的金融监管体系.