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2010年7月21日美国总统奥巴马签署了金融监管改革法案,本法案被认为是有史以来最严格的监管.作为国际金融中心的美国,改革对于其本身乃至全球金融业带来的影响值得关注和研究,本文从美国金融监管的变迁分析其发展趋势,对我国抓住契机完善自身金融监管提出了相应的对策.
一、美国金融监管的松紧演进
美国金融监管的历史可以追溯到1791年,但直到1914年,美国的银行――联邦储备体系的设立,才表明了现代意义上的金融监管体系在美国的正式确立.美国金融监管经历了“二松二紧”交替的演进过程.
“一松”：基本不受管制的自律时期（20世纪30年代以前）
美国作为一个移民国家具有根深蒂固的平义思想,他们追求自由、平等,崇尚公平竞争,对政治权力的集中和私人经济力量的集中极度恐惧（马丁J洛,1997）.这一思想同样贯穿于美国货币银行体系的发展和变革之中.在20世纪30年代以前,美国的金融业较少受到直接管制,主要靠行业自律来实融稳定的目标.
“一紧”：安全优先的金融监管时期（20世纪30年代―70年代）
随着1929年10月经济危机的到来,美国是大萧条中受灾最为严重的国家.美国银行业信用体系遭到毁灭性的破坏,据统计,1929－1933年,美国的国民生产总值下降了近30％,衰退顶点时失业率达到25%(此前为3%),大萧条造成的另一个重大事实就是金融市场的大失败.美国商业银行以每年2000家左右的速度发生倒闭,几乎所有商业银行都受到挤兑风潮的打击,银行系统的货币和存款减少了1/3,流通货币对整个银行存款的比例从1929年的9％上升到1933年的19％.储贷机构的数量减少了近40％,从1929年的12000家减至600家,资产累计损失达30％.此时金融业的监管被重视,促使1933年美国国会通过后来被称为“对银行业最严谨的监管”的《银行法》.之后又分别在银行业、证券业、存款保险制度、住房金融等方面通过了一系列的法案,从而形成了美国金融立法管制,创立了一些新的金融监管机构,形成了美国金融监管史上的重大转折.金融监管因大危机后的立法运动而应势成形,确立了未来发展与变革的框架和基础.
“二松”：效率优先的放松管制时期（20世纪70年代―80年代）
危机时代所确立的金融管制体系虽然实现了金融稳定的目标,但是,其制定的是一套缺乏弹性的指标体系,美国学者艾伦加特将其评价为“新政后的整套监管体系在本质上是武断的,并且与市场要求的流动性相矛盾”.这导致管制条例不能适应不断变化的外部环境,打击了经营的积极性,使得经营者千方百计的寻找规避管制的方法,为了摆脱“脱媒”型信用危机,一批新金融产品被创造出来,例如备用信用证、CDs（大额可转让定期存单）等.此时随着传统工业的外包,金融业逐渐成为美国经济的主导,出于发展金融的需要,30年代建立起来的严格管制措施慢慢放松,金融自由化改革开始,管制逐渐走向新的竞争.今天美国发达而充满活力的金融市场得益于此次管制的放松.
“二紧”：在安全与效率间寻求平衡的审慎监管（20世纪90年代）
金融监管的放松带来了金融业的蓬勃发展,但同时也加剧了金融风险的冲击, 90年代英国巴林银行的破产敲响了警钟,使得美国当局重新审视金融监管的放松,于是美国金融监管进入了理性改革时期,主要特征是：在鼓励金融机构竞争、注重金融体系效率的同时,加强对金融业的监管,尽可能寻求竞争与稳定、安全与效率的有机结合.90年代的改革通过资本监管增强了金融机构抵御风险的能力,废除分业经营制度,提高了金融业的经营效率,提出了功能监管的新思路,并且进一步加强了对外国银行的监管.普遍认为,此次改革对于美国的金融业营造了一个高效稳定的经营环境,促进了金融的蓬勃发展.
由管制到放松,又到更高层次的重新管制,循环往复,但这一过程并非是对各个环节的简单重复,而是作为推动改革的动力,一步步完善金融市场和金融监管结构.每一次变化都意味着更为经济合理的制度的出现.
二、2008年金融危机后美国新金融监管改革特点及影响
(一)对国际金融市场监管的影响
1. 监管标准将会提高.（1）对金融企业设立更严格的资本金和其他标准,尤其是大型、关联性强的企业.通过巴塞尔银行管理委员会(BCBS),国际资本监管的框架将更加完善.国际金融市场上其他金融机构的资本状况、杠杆比率也会受关注.（2）提高了对金融市场参加者的透明性要求.（3）对国际金融机构的流动性监管会强化.BCBS将逐步提高流动性风险管理的标准,金融稳定委员会（FSB）、国际清算银行等将共同开发宏观审慎工具.（4）国际上的会计标准也会提高.（5）对衍生品市场的监管标准将提高.
2. 监管范围将会扩大.国际金融市场将重点监管系统重要性的金融机构.美国的法案试图与其他国家一起确定系统重要性金融机构合适的定义,并探讨对外国金融机构实施的标准.强化美联储权力,监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业.除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围.除此之外,重点强调信用评级机构的监管,在本次美国次贷危机中信用评级机构的公正性遭到了广泛的质疑,将信用评级机构监管的国际标准制定问题提上了日程.根据美国法案,金融机构的薪酬政策也将被纳入监管.国际金融市场的监管范围广泛扩展到金融机构、金融产品和金融交易等各方面.
3. 监管国际合作将会加强.当前形势下,建立一个超国家的金融监管机构不现实,因此要预防来势凶猛的全球金融危机,必须要加强金融监管的国际合作,强化国际危机应对能力.在美国的法案以及在G20的承诺都提出要加强各国监管当局的合作.2009年4月初伦敦G20峰会决议设立一个全球的金融监管体系,金融稳定委员会（FSB）在此背景下应运而生,专家称其为“全球央行”.2009年6月27日,这个根据G20峰会决议设立的“全球央行”正式开始运作.新机构下设机构扩大,职能更为广泛,将承担全球金融监管体系改造这一重任.为加强对跨国金融机构的监管,FSB和各国监管部门会通过监管者联席会议的建立和后续发展来加强对全球性金融机构的监管合作.
(二)对国际金融市场格局的影响
1. 影响金融竞争力的区域分布.短期内,监管法案的实施将在一定程度削弱美国金融业的市场竞争力.美国金融监管改革的安全取向,决定了它对金融业的业务发展是以限制为主.而那些在危机中相对安全的国家或地区,尤其是亚洲地区可乘机制定竞争取向,抢占美国放弃或被限制的市场份额,使自己在国际金融领域占有一席之地.同时,由于金融业务在美国受到的限制增多以及盈利难度的增大,美国金融机构可能转向新兴市场拓展业务.例如目前花旗利润的一半来自新兴市场.花旗预计未来几年内,其新兴市场收入增长速度会比国内业务快1倍.该法案实施,会驱使更多美国金融机构,包括消费信贷、对冲基金、私募基金、证券经纪、私人银行等向新兴市场开展业务.这些都会增强新兴市场的整体金融服务能力和竞争力并吸引国际资金流向美国.
2. 金融机构及其产品结构可能发生变化.（1）大型金融机构的发展会受到约束,而中小金融机构将得到大力发展.（2）涉足金融领域的商业企业的优势会减少.法案的实施将改变数家拥有大规模金融业务的企业的竞争格局,包括美国的福特、通用汽车等企业.（3）作为美国银行业获利最丰厚的业务之一的衍生品市场的发展会放缓.（4）对冲基金、私募基金等业务会受限.国际市场上对对冲基金、私募基金的透明性要求会加强,但提高透明性对于商业模式本身就是相对保密的对冲基金、私募基金而言是不利的.
三、美国金融监管改革对我国的启示
(一)健全我国金融业务及监管机构设置
目前我国金融业正处于以分业经营为主,尝试进行混业经营的转折时期,中银、中信、平安等大集团均广泛涉及银行、证券、保险、投资、信托等金融领域,成为混业经营的代表.然而我国当前的金融监管仍然沿用着传统的“一行三会（中国人民银行、银监会、证监会、保监会）”的监管模式,虽然该模式对我国金融业的规范经营发挥了重要作用,但会造成监管的交叉和真空的出现,使得监管不力.同时各个监管机构出于追求权力扩张的本性,也会导致寻租现象的出现.为了降低分业监管的协调成本,我国不妨借鉴美国金融监管的改革模式,在目前“一行三会”体制之上设立一个更高级别的金融监管委员会来平衡、调节各监管机构的职能纷争,更好地防范、处置系统性金融风险.这样,既可保证有效协调证券、银行、保险业务的独立监管职能,又可避免部门权力过于集中而导致效率缺失.
此外,我国还应对信息共享机制和协调机制进一步健全完善,制定金融市场监管规范,同时加强监管的前瞻性和有效性,处理好监管与创新的关系,为金融创新和混业经营预留合理的发展空间.重点做好以下两点：一是建立我国独立的资信商业评级机构,整个投资市场的有序发展依赖于一些权威性的资信评级机构.二是完善信用信息的收集和处理机构,建立我国真正意义上的充分信息披露制.信用风险的控制需要很多信息,如果没有信息,就没办法进行风险控制.
(二)注重消费者利益的有效保护
本次美国金融监管改革将消费者置于重点保护的地位并成立专门的机构,给我国金融监管提供了良好的借鉴.随着我国消费者对金融产品的需求和购买能力的增加,金融业务得到极大的扩张和发展,如果金融监管机构只关注金融经营业者的利益诉求而忽视对消费者权益的有效保护,将会挫伤消费者的消费热情,使银行业的发展失去广泛的公众基础和社会支持.目前我国还没有类似保护金融市场消费者利益的专门机构,现存的《商业银行法》中虽然有消费者保护规范,但多为原则性规定,不具可操作性,银行监管部门对消费者权益保护承担的职责不够明晰；同时银行业协会等自律机构在消费者保护问题上发挥的作用也很有限.
因此,我国应当一方面设立专门的金融市场消费者权益保护机构,由其依法对金融产品的消费者实施保护,并对银行等金融部门进行监管.包括要求金融部门向消费者出售产品时应及时、准确、全面、充分的披露信息,保障消费者的信息知情权.另一方面,我国可以参照美国等发达国家的存款保险制度,制定一套适合我国实际情况的存款保险制度,这不仅有利于保护公众权益、促进中国金融监管国际化,而且有利于金融业的稳定发展,保证整个金融体系的健康运行.
(三)加强国际合作,抓住契机,提升我国在国际金融市场上的地位
在经济全球化和金融国际化的背景下,任何一个国家都不能独善其身,因此加强金融监管的国际合作变得日益重要和迫切.我国的金融法律法规多采用了巴塞尔协议内容,并且成为国际货币基金组织、世界银行、金融稳定委员会等国际金融组织,与多个国家的金融监管部门签署了金融监管合作备忘录.这些都为我国加强银行监管国际合作构建了良好的平台.
2008年金融危机为我国金融业的国际化深入发展提供了一个很好的契机,可以借此提高我们在国际金融领域的话语权,加快人民币的国际化进程.但这些都离不开国内金融环境的改善.第一,我们应该建立健全监管的法律法规,为监管的国际合作提供全面的法律基础.这既可以提高国内监管效率,又可以增强国际金融机构及别国监管当局对我国金融业和金融监管的信心,促进我国金融监管的国际合作.第二,我们应该借鉴和运用国际监管惯例和国际经验,制定适合我国实际需要的风险分析系统和监管指标体系,加强对整个金融业的风险监测分析,为风险预警提供必要的数据支持.