美国金融监管预先承诺方法的经验与

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摘 要 ：伴随着中国银行业开放进程的加快,以及相关金融制度改革的深入,完善我国现代化监管体系并以此推进金融体系改革的任务就显得更为紧迫.由于预先承诺方法具备特有的激励规制作用,并在实践中能实融业分业监管与综合经营的有效统一.因而本文借鉴预先承诺方法在美国金融监管方面的成功经验,结合目前我国金融监管的现实特征,提出完善我国金融监管的一系列政策建议.

关 键 词 ：预先承诺方法；金融监管；激励规制；监管体系

中图分类号：F832文献标识码：A文章编号：1006-1428（2007）08-0059-04

近年来,我国的金融监管虽然在很多方面进行了卓有成效的改革并取得了不菲的成果,然而与金融监管的国际准则相比较还是存在许多不足.本文通过借鉴目前在世界金融监管领域中发展较为成熟的美国联邦储备委员会(以下简称：美联储)在监管中使用预先承诺方法的成功经验,为我国金融监管提供一些有益的建议.

一、预先承诺方法的激励规制作用

1996年巴塞尔银行监管委员会公布了《巴塞尔资本协议市场风险修正案》,允许各银行采用内部模型方法(Internal Models Approach),用以规范和替代此前基于VAR模型的标准化监管方法(Standardized Approach),十国集团监管当局随后表示采纳该规定.然而,此后美联储的监管运作和研究工作表明,内部模型方法在一定程度上还是具有操作困难而又缺乏弹性的缺点.因此,在学者的论证和建议下,美联储的金融监管最终选择采用预先承诺方法.

根据这种预先承诺方法(Pre-Commitment.Approach),美联储要求银行在每一个期间(通常是一个季度)初始预先承诺它准备承担的最大交易损失,而这一损失随即就将成为该银行相对于市场风险的当期资本要求.监管当局在对该季度报告进行审核之后,视其损失是否超过了银行自己设定的限额对银行采取相应的策略.如果超过了,银行将会受到处罚,具体处罚形式包括罚款、监管处分,或在今后保证更高的资本要求.从这样的制度安排上看,金融监管当局与被监管的金融机构之间以金融监管和金融稳定为标的,存在一种相互规制的委托代理关系,信息经济学中称之为激励相容的关系(金雪军等,2005).这样相互的激励规制关系包括两个方面：预先承诺方法对金融机构业绩的激励规制和预先承诺方法对监管当局成本的激励规制.

(一)预先承诺方法对金融机构的激励作用

金融活动的核心问题是激励问题,金融制度的产生正是为了解决这一问题.金融制度的主要功能就是通过确定一个有效的激励结构,帮助克服信息不对称问题,从而为制度所涉及的各个成员提供有效的激励(吴军等,2005).预先承诺方法的制度设计对金融机构风险的预先防范以及金融体系的长期稳定都起到了非常好的激励规制作用,主要集中在以下三个方面：

首先,预先承诺方法激励金融机构内生型风险评估技术的创新.这是预先承诺方法最直接的激励作用,因为金融机构原则上决不能出现损失超过其自设限额的情况,而过高估计损失使得资本准备金过高又会导致银行的机会成本加大,因而金融机构必须熟练使用最适合其自身的方法去评价投资组合的风险水平.也就是说,在预先承诺方法的指导下,金融机构为了准确估计其自身当期准备承担的最大损失以及相应所需的资本要求,将会极力完善和发展其内部风险评价体系.国外银行界也认为,这种方法可以更好地获得监管者的信任以获得较低的资本要求.

其次,预先承诺方法激励金融机构内生型风险管理技术的创新.与提高自身风险评估能力的做法相对应,金融机构降低成本或者损失的根本做法就是从日常操作、日常交易上将风险发生的可能性控制在最小,只有这样,才能真正地享受预先承诺方法所带来的实惠.因此,银行会通过设定较安全的资本充足水平,利用较复杂的动态套期保值策略或者通过降低组合中的风险头寸来防范风险(陈建梁等,1999),各个银行都可以根据自身情况选择成本最低的风险控制方法.这是防范一旦违规就可能受到管制处罚而做出的直接反应,与之相对应的,监管机构则可以采取适当的方式,鼓励银行为控制风险而采取恰当的行为.

最后,预先承诺方法激励金融机构在风险管理前提下的金融创新.与原先的行政命令监管方式相比,金融机构在确保资本水平与其业务风险水平的匹配关系之后,只要有相应额外的资本金保证,就能参与一些具有风险价值的创新业务.这点同内部模型方法有相似之处,但较之后者有更大的灵活性――它不只是单纯地给所有金融机构的风险评价模型强加一个相同的参数约束.因而金融机构在承诺了考虑风险惩罚的资本水平保证之后,有更加自由的空间去进行业务拓展和金融创新.

因此,从预先承诺方法对金融机构业绩的激励规制来看,这种激励相容方法的主要优点在于,伴随着各方的有效监督,银行仍然可以自己确定其资本要求的水平.而事实上,在美国,这种方法已经得到银行业内人士的欢迎,他们认为在这样的弹性监管设计和自主权相对扩大的空间里,可以比较明确地分析风险管理实践与公司资本运用之间的关系.

(二)预先承诺方法对监管机构的成本规制

通常,监管当局的风险控制职责分为两个阶段：在风险防范阶段,通过选择或设计适当的激励惩罚机制以涵盖金融机构的风险敞口；而在风险发生阶段,通过分析问题机构风险损失的起因,补充新的措施以防止类似问题的重演,同时对于个别机构的冒险行为和整个行业遭遇风险所导致的损失按照区别对待原则予以惩罚,对于执行事前风险防范表现较好的机构予以奖励.从监管制度设计的角度来看,预先承诺方法由于具有激励规制的作用,因而在具体操作和公众参与的过程中能够有效降低监管的成本,尤其是风险防范的信息成本、审核成本和风险发生时的救助成本.

首先,预先承诺方法使得监管机构有能力降低信息成本.与其他传统监管方法相比较,由于有对金融机构自身风险评估技术的激励,预先承诺方法更多地利用了市场和竞争,较为有效地解决了信息不对称的问题.而随着信息的逐步透明,银行在资本限额上的违规行为,同样会引起公众对银行的审查,这对银行建立良好的管理体系提供了更好的反馈机制.因此,预先承诺方法成功降低了由于信息不对称造成的监管模型参数信息指标偏离银行实际情况的可能性.

其次,预先承诺方法使得监管机构有能力降低审核成本.在内部模型法指导下,由于各银行的VAR模型统计技术与结果参照指标各不相同,巴塞尔委员会对VAR模型的两个参数作了硬性规定：持有期为2周、置信水平为99%.相比之下,通过预先承诺方法,监管机构不再需要对金融机构所使用的VAR统计计算模型作理论和实证的检验和分析,而只需通过实施“提前承诺-期末检验和罚款”的软办法来达到制约银行过度投机的冒险投资行为,这无疑能降低审核过程中的人力成本和会计成本.

最后,预先承诺方法使得监管机构有能力降低救助成本.伴随着监管方法的改革,救助标准也发生了相应的转变,标准化方法以8%为资本充足标准,使得很多监管当局,尤其是新兴市场经济体的监管当局疲于救助.而预先承诺方法将市场约束与行政监管有效地结合起来,使资本要求与风险程度风险性质紧密挂钩,这必将有利于降低监管成本,提高监管效率,使得监管部门对银行的评价和惩罚更为合理.

二、预先承诺方法的监管体系

在世界各国金融监管体制中,美国的监管体制被公认为是最健全、最完备、最具代表性的,其在综合经营与分业监管之间的配合为我们提供了很多可借鉴之处.而其中预先承诺方法尤其是美联储监管复杂金融体系经验的集中体现,在分业监管的发展中有着极为重要的地位.

(一)预先承诺方法与分业监管的结合

与中国的分业监管现状相比,由于美国不仅实行国法银行和州法银行(张承惠等,2002)并存的双重银行体制,同时还实行分业监管的模式,其金融监管体系更为复杂.在美国财政部下设的货币监管总署(OCC)以外,各州政府还设立了银行监管机构,形成了联邦和州政府的双线监管体制.而除此之外,美联储、联邦存款保险公司(FDIC)、司法部、证券交易委员会(SEC)、期货交易委员会、储蓄机构监管办公室(OTS)、国家信用合作管理局(NC[JA)、联邦交易委员会(FTC)、州保险监管署(SIC)等机构也都从各自的职责出发对金融机构进行监督和管理.由此可见,美国的分业监管状况比中国银监会、证监会、保监会三者分业监管的状况要庞杂和混乱得多.但美国对综合经营的监管却十分有效,其中的关键就在于美联储发挥着最主要的监管职能.

目前,美联储对所有成员银行均负有直接的监管职能；同时,美联储还是银行控股公司的基本监管者,美联储对预先承诺方法的使用也主要是针对金融控股公司的金融监管.这些金融控股公司通常是指在金融综合经营基础上的包括银行、证券、保险等不同子公司的金融控股集团；但是金融控股公司本身并不开展业务,其主要职能是向联储申领执照、对集团公司及子公司进行行政管理.对应金融控股公司这种伞状结构,美联储被赋予伞型监管者(L7mbrella Supervisor)职能,并且与财政部一起规范金融控股公司所允许经营的金融业务.具体做法是(见图1)：在伞型监管模式下,金融控股公司从事银行业务的子公司及从事其他业务的子公司仍分别由相应的分业监管单位负责,即前者仍接受原有银行监管者的监管,而后者中的证券部分仍由证券交易委员会(SEC)监管,保险部分仍由州保险监管署(SIC)监管,SEC和SIC被统称为功能监管者(functional regulators).美联储的职责是使用预先承诺方法对整个金融控股公司的风险和资本进行匹配性规范.

由此可见,分业监管与综合经营之间的统一就在于美联储对金融控股公司的预先承诺方法的运用和各分业监管机构对其子公司的监管这两者的有机配合.不仅如此,美国此后的测试也表明预先承诺方法在实践工作中取得了理想的结果.

(二)预先承诺方法的实践使用

1996年,为了给美联储、财政部、日本银行、瑞士联邦银行委员会等提供预先承诺方法的实践数据,纽约清算机构委员会组织了一次由美洲银行、银行家信托公司纽约分公司、大通银行、花旗银行等十家大型银行机构集体参与的针对市场风险的预先承诺方法的实证测试.测试以在监管过程中真实地使用预先承诺方法为假设前提,要求测试参加行在每个季度开始时预先承诺其在该季度准备承担的最大交易损失以及相对于市场风险的季度资本要求(即下文中的：PCA值).到季度末尾时,纽约清算机构委员会将各银行预先承诺的资本量(PCA值)与该银行季度内业务累计盈亏的变化值(即P&L值,Profit and LOSS)1进行比较.根据预先承诺方法的安排,银行必须做到风险防范和风险控制以使其预先承诺的资本量足以涵盖其风险头寸,即要使PCA≥P&I,否则不仅需要补足相应短缺的资本金,还将受到一定的惩罚.

在本次测试中,接受测试的参与行在1996年10月至1997年9月中每个季度都向纽约清算委员会提交其当期的P&L值,纽约清算委员会将四个季度的数据整理,得出“预先承诺方法测试的总计数据报告”(见表1).该报告是一个累计的统计结果,其中表示出了各参与银行在各测试期间内损益变化值(P&L)与预先承诺资本量水平(PCA)相比之后的比率.因而,表格中的数据可以根据性质分为三种情况：

1.P&L/PCA≥l,这说明该银行当期收益大于或等于资本准备,而其数字越接近于1,就说明该银行的风险估测水平越为精准；

2.0≤P&L/PCA

3.P&I/PCA<0,这说明该银行当期亏损,此时银行将而临监管当局严厉的惩罚性措施,惩罚的程度根据|P&L/PCA|大小而定,若|P&L/PCA|越大,则惩罚越重.

因此,从表1的总计数据报告可以看出,所有的数据都是正值,即参加测试的所有银行都没有出现当期亏损的情况.这说明与美国原先执行的内部模型法相比,预先承诺方法在资本充足率和对银行业绩的激励效果确实比较明显；此外,参与银行也确实受到效益激励的作用,极力强化其自身的资本需求的评估能力.

三、对中国金融监管的启示

1.积极培育金融机构内部风险评估的能力.

预先承诺方法的监管理念十分合理,但是美国实证测试的结果让我们认识到,其参加测试的银行的内部风险评估技术和业绩管理水平在世界上本身就处于较为发达的阶段.因而,我国金融监管的重中之重就在于从基础抓起、从微观主体抓起,积极培育各类金融机构的内部风险评估能力.具体而言,我们应做好以下三方面工作：(1)主动引进国外风险评估技术,并适时在各类金融机构中推广；(2)在培育引导期内做到勤检查、严监管,以确保各金融机构在市场开放之前全面提高综合竞争能力；(3)监督各类金融机构合理引进战略投资者,尤其以吸收其成熟的风险评估和业绩管理的技术方法为目的.

2.努力完善激励规制方法在监管中的使用.

预先承诺方法的最大优点在于其激励规制效应通过市场自觉性发挥出来的作用,我国银行业(尤其是国有银行)当前对交易风险和操作风险的管理仍然缺乏相应的监管和激励.一方面,通过完善激励规制的监管方法,合理地设计奖惩制度,必将有效地保证和促使银行自觉地设置合理可靠的充足性资本金,以防止过度的损失；另一方面,激励相容机制的激励下,那些风险相对不大的金融机构往往所需要配置的资本金相对性的减少,使其可以用较少的资本金覆盖更大范围的资产,在金融市场的竞争中更容易获得竞争优势.

3.继续加强人民银行在金融监管中的作用.

以人民银行为核心的存款准备金制度,加之人民银行天然所具有的货币政策执行者、最后贷款人以及窗口指导的职能,决定了人民银行在金融监管中始终具有不可动摇的核心地位.在美国预先承诺方法的操作过程中,美联储承担整个监管体系的领导者和主要环节的执行者的职责.这使得整个监管体系的运转更加有效,同时也使得金融监管与货币政策之间的配合更加紧密.由此可见,只有继续加强人民银行在监管中的作用,才能实现我国金融监管各机构之间的整体配合,从而真正形成完善的监管体系.

4.谨慎解决分业监管与综合经营之间的矛盾.

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我国金融监管的体系设计可以参考美国在综合经营的新形势下的监管措施,即：通过美联储对金融控股公司的预先承诺监管,再加之以各分业监管机构对金融控股公司各业务的监管的方法.这不仅实现了对综合经营的监管,而且发挥了各分业监管机构的优势,无疑是当前世界上解决分业监管和综合经营矛盾的成熟方法.但鉴于我国处于历史转型时期的经济金融特征,在谨慎推进此类改革的同时,还必须配合以培育金融机构内部风险评估能力和完善激励规制方法在监管中使用的措施.只有这三者有机统一,才能真正实现我国金融业的和谐发展.