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中图分类号：D912.28 文献标识码：B文章编号：1008-925X（2012）11-0075-01
美国“双重多头”金融监管体制是指1999年11月《金融服务现代化法》通过之后到金融危机前这段时间美国的金融监管体制.这一体制是从监管主体角度进行分类的.“双重”, 是指美国联邦政府和州政府都拥有对金融行业的监管权； 所谓“多头” ,则是指同一个金融机构要受到多个金融监管主体的监管.这种模式也被业界称为“伞形监管模式”.可以说在1999年金融服务现代化法案前,美国基本上是属于机构性监管.1999年后,功能监管模式开始运行.在这次金融危机爆发前,美国实行的实际上是一种介于分业监管和混业监管之间的综合性监管体制.
1.双重多头”金融监管体制的缺陷
“在1999年《金融服务现代化法》出台之时,原有的分业监管体制内在的局限性因为功能性监管机制的引入从而得到了弥补,但是分业体制并没有从根本上改变.所以当各种金融创新产品、金融混业衍生品业务以爆炸式速度增长时,其内在局限性和缺陷暴露无余.下面就具体分析下其缺陷所在.
1.1 多头监管导致的监管重叠,功能监管造成监管浪费,分业监管造成监管空白.如前所述,美国金融机构已进入混业经营阶段,根据新引入的功能监制,多家金融监管机构可以对同一家金融机构进行监管,因其对从事了混业经营业务,功能性监管主要是依据金融业务而打破行业监管的界限,然后这里有个问题存在,就是原先各个监管机构的监管标准往往并不一致,这就致使金融机构非常被动难以适从,监管重叠结果浪费了监管资源,加大了监管成本,反而起不到很好的监管效果.监管重叠还会导致监管真空,大家都可以管的,结果大家都不去管,这是个很奇特的怪象,当然,从法律角度看,很大程度就是因为监管机构各自为政,都以自己的落后的标准去监管跨行业及新型业务,一旦发现监管不能时,自然互相推诿,由此监管空白出现.此次危机的发生就是其内部缺陷得不到弥补而酿成的结果.
1.2 监管冲突和监管套利.监管职权多重性,监管标准的不统一,致使各个监管主体,为了本部门的利益而导致相互职权或职责的冲突,这种监管冲突是监管体制内部的局限所致,在美国双重多头式的监管体制内出现监管冲突已是必然.另外,随着金融创新发展,创新产品超出了原有的监管界限也会出现监管冲突,这种冲突实为金融实践发展所致.监管套利,由于美国多重监管机构内存在彼此不同的监管标准,这就为监管套利打开了方便的大门,被监管者自然会选择对自己有利的监管标准要求不严格的监管机构进行监管以此套取利益,让被监管对象有机可乘,这就增加了金融风险.
1.3 美联储监管地位不明.金融危机的爆发,证明了美联储行使综合监管权的失败.本来美联储作为最后贷款人的角色可以通过执行货币政策稳定金融风险,但由于美联储同时兼具直接金融监管的职能,这就导致美联储陷入尴尬境地,如果为了稳定经济,促进发展而执行货币政策职能,那就应该放松金融监管,而这实际纵容了金融风险的滋长.而且,其他监管机构在实践中执行监管职能可优先行使自己的裁决权,这样美联储的金融监管职能,结果变成了名不副实的有限制的监管.美联储在对金融控股公司监管主要集中在针对银行控股公司的监管,而对其他金融公司比如证券控股公司则没有监管权力,这就使得美联储的监管权力是不完整的,也就不能发挥其控制系统性金融风险的能力.
2.美国金融监管体制的完善
2010年7月21日,《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》经过几年的前期准备,大量讨论,多方征求意见,终于获得签署,这是自1930经济危机以来美国历史上改革力度最大的金融监管改革议案,它将会对全球各国的金融监管体制的立法改革产生深远的影响.它不仅为美国自己的金融监管体制立法改革进程上树立了一个里程碑,也为全球金融监管体制立法改革树立了新标准.
2.1 成立金融稳定监管委员会和金融研究办公室.金融稳定监管委员会实际上是一个金融监管协调机构,在我国相类似的是“三会”即银监会、证监会、保监会三者建立的金融协调机制.但目前我国“三会”协调机制仍然停留在会议形式上.而美国专门成立一个机构来进行协调监管,这种立法改革的力度远远大于我国,能更好的应对混业金融业务发展的挑战.
2.2 扩大美联储权力.这次金融危机,美联储以其货币政策在事实上发挥了极大的作用,美联储的重要性再次得到关注.这次改革法案赋予了美联储更大的职能,比如规定整个金融的系统性风险监管职能也由其来实施执行,所有可能带来系统性风险的金融活动主体及金融业务都必须受到美联储的严格监管,规定银行、证券、保险、基金各金融活动主体等都置于美联储的监管范围,这就把美联储作为最后贷款人这一监管角色所应具有监管权力以立法的方式确定下来.而且还规定了,美联储应该根据宏观审慎监管的原则加强对金融机构的金融混业经营业务的监管,努力为美联储在防范系统性风险上扩大它的监管权力.
2.3 成立消费者金融保护局,加强消费者保护.金融危机使美国认识到对消费者保护,维护金融消费者权益对控制金融风险的重要性.危机后,如何对金融消费者加强保护受到空前关注,引起各方讨论,经过参众两院的协商,一致同意成立消费者金融保护局.这次金融危机推动了消费者金融保护局从无到有立法,是这次金融监管体制立法改革的最大亮点.这次通过的法案名称就叫做《消费者保护法》,新法案规定,在美联储下设立消费者金融保护局.美国成立消费者保护局的立法举措是进过了严密的论证并最终形成法律的.消费者金融保护局的成立使得美国的金融监管体制得到了完善.这一法案对消费者金融保护局的职能进行了详细的规定.规定消费者金融保护局不依附于美联储拥有独立制定规则的权力,比如,消费者金融保护局可以独立依法制定银行、证券等金融行业的金融消费者的保护条款.当然,它的职能行使的预算规定由美联储进行支付.