基于国际金融监管改革趋势的我国金融监管思路

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【摘 要】后金融危机时代,各国政府对金融监管缺失的反思以及金融监管理念的创新成为了人们关注的焦点之一.本文通过分析主要发达国家金融监管改革的措施,透视金融监管改革的新动向,结合我国金融监管存在的问题,来促进我国金融监管体系的完善.

【关 键 词 】金融监管；功能型监管

金融监管体系的严重失范是导致2008年美国金融危机乃至全球经济危机的重要原因之一.为此,以美国、英国和欧盟为代表的西方主要发达国家和以巴塞尔委员会等为主的国际金融组织及机构高度重视全球金融监管问题,先后进行了金融监管体系的调整与改进,并由此形成全球金融监管改革新潮流.

一、国际金融监管变革的主要举措

1.美国监管改革措施

危机爆发前,美国采取的是“双重多头”金融监管模式,“双重”是指联邦和州政府均有金融监管的权力,“多头”是指有多个履行金融监管职能的机构.联邦一级,联邦储备体系（FRS）主要负责监管金融控股公司,对控股公司的子公司也有一定的监管权.证券业、保险业、银行业则分别由证券交易委员（SEC）、全国保险监管者协会（NACI）,货币监理署（FDIC）等机构,同时各州监管当局在法定权限内对所在州的金融机构有一定的监管权.次贷危机暴露出了“双重多头”的监管模式存在诸多弊病,亟需改革.2010年7月21日,奥巴马总统正式签署了金融监管改革法案,即《多德～弗兰克华尔街改革和消费者保护法》,这被认为是美国1930年代以来幅度最大的金融监管改革,标志着美国的金融监管进入了一个全新的阶段.

《多德一弗兰克法案》法意旨主要有两个：即对系统性风险的防范和对弱势群体的金融保护.围绕这两方面,规定了以下具体措施：其一,监管重心从监管局部的风险转向系统性风险.为此而成立金融稳定委员会来处理涉及国家金融安全的系统性风险,提高对“系统重要性”金融机构的监管标准,加强金融系统稳定性,改变此前超级金融机构“大而不倒”的局面.其二,在原有的美联储框架内,再设立消费者金融保护局,保护金融消费者免受金融欺骗与掠夺.其三,规范金融产品的交易,对证券化及场外衍生品金融市场进行规范和约束,加强对场外衍生品的金融监管,填补对对冲基金等金融行业的监管空白、限制大型金融机构的投机易和风险较高的衍生品交易.其四,优化监管组织体系,严格银行资本金监管和业务监管,设立破产清算机制.另外,赋予美联储更多权力,将其打造成可以监管大、中、小型银行的超级监管者.

2.英国的监管措施

英国实行统一的监管模式,1998年在合并了原来九个金融行业监管机构的基础上,成立金融监管服务局,对银行、证券、保险进行统一监管.英国受次贷危机的影响也比较大,是积极推进金融监管改革的国家之一.英国金融监管改革的主要内容主要体现在2009年2月的《2009年银行法案》和2009年7月的《改革金融市场》白皮书之中.《2009年银行法案》明确规定了英格兰银行作为银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位.并强化了相关的金融稳定政策工具和权限.在国际金融监管合作方面,英国加强欧盟范围内的金融监管合作,加强跨境监管,建立风险预警系统.

3.新的巴塞尔改革方案

2010年9月12日,巴塞尔银行监管委员会在瑞士召开管理层会议,27个成员国形成了加强银行业监管的《巴塞尔协议III》,其最新的核心内容主要包括：第一,注重资本安全,提高资本要求.从金融危机汲取了教训,巴塞尔协议Ⅲ将资本安全放在了首位,并采取以下措施：修订资本定义,提升普通股在银行资本中的地位；将银行核心一级资本的最低要求从2%提高到了7%；在某些证券化处理方法中,对再证券化风险暴露赋予了更高的风险权重.第二,加强系统性分析防范,保持银行稳定性.巴塞尔协议Ⅲ要求商业银行建立逆周期超额资本,对可能产生系统性风险的金融机构提出了更为严格的监管指标和监管方式,引入杠杆率将银行表外风险包括在银行监管范围中.第三,引入新监管指标,建立统一协调的流动性标准.巴塞尔协议Ⅲ引入了短期和中长期两个流动性监管指标即“流动性覆盖比率”和“净稳定融资比率”.流动性覆盖比率主要用来提高银行短期流动性来应对突发的流动性中断情况；净稳定融资比率主要用来鼓励银行使用稳定资本来源支持其业务,提高银行中长期的流动性.

二、国际金融监管改革的新动向

综观西方主要发达国家和国际金融组织在全球金融监管方面所采取的新举措,虽然各有侧重,但从中还是可以发现其具有共性之处,可以看出国际金融监管改革呈现出以下新动向和趋势.

1.监管模式趋向综合监管.2008年金融危机以来,美国向综合金融监管模式方向进行改革,加强了美联储权力,将所有可能对金融稳定造成威胁的企业统统纳入美联储监管视野,从而使其成为超级监管机构；英国则在原有的综合监管模式基础上,又设金融稳定机构,建立以金融稳定委员会为核心的国际金融监管架构；欧盟则将原欧盟层面的银行、证券和保险监管委员会联合升级为欧盟监管当局,由此形成统一的欧盟金融业监管.

2.实行“无缝监管”.各种监管改革方案都扩大了监管范围,以达到全面监管金融业的目的.例如,巴塞尔协议Ⅲ通过引入杠杆率监管指标将银行表外业务包括在风险资产的范围内；美国、英国和欧盟等都把对冲基金等影子银行列入监管范围内；英国提出新的产品监管方法,以加强对金融衍生品的监管.

3.突出系统性风险监管.传统的机构型监管以金融机构为监管对象并不能实现监管面的全覆盖,只有以金融业务或金融产品为监管对象的功能型监管才是与混业经营相适应的监管方式,是未来金融监管发展的方向和趋势.所以,主要国际金融组织和国家都更加关注金融市场的稳定和系统性风险,显示出功能型监管导向.美国新成立金融服务监管委员会监督系统性风险,强化美联储维护金融市场稳定的作用,英国成立金融稳定委员会复杂识别威胁金融稳定的风险,显示出更加关注金融市场的稳定和系统性风险. 4.加强国际金融监管协调.一国的金融风险可以通过各种渠道传染给其他国家.当前的金融监管仍然是以国家为主体,缺乏在统一框架下的国家金融协作.在新一轮国际金融监管体系改革中,世界各国都在努力推进金融监管的国际合作,信息共享和全球危机预警机制.2009年3月,国际货币基金组织呼吁建立一个新的政府间的全球金融监管体系；2011年4月,G20成员达成一致,准备把七大主要国家的各项政策放在显微镜下检视,支持建立全球预警机制.

三、我国金融监管体制面临的新问题

我国金融监管体制演变主要经历两个阶段：第一阶段（1983-1992）,实行的是集中统一的金融监管模式,中国人民银行作为中国的银行,承担货币政策制定和金融监管职责.第二阶段（1992年至今）,开始实行分业监管模式.随着中国金融业与国际接轨,成立了证券交易所、建立了股份制商业银行和保险公司等,原有集中统一的金融监管体制越来越不利于中国金融业的发展.从1992年开始证券监管职能、保险监管职能和银行业监管职能相继从中国人民银行独立出来,到2003年4月中国银行业监督委员会的成立,标志着中国形成了由中国人民银行、中国证券监督委员会（证监会）、中国保险监督委员会（保监会）和中国银行业监督委员会（银监会）“一行三会”的分业监管格局.人民银行负责货币政策制定与监督,其他三会分别负责对证券业、保险业和银行业的监管.

随着金融全球化的深化和全球金融监管体系的新变化,以光大集团、中信集团为主的金融控股公司的发展金融业混业经营方兴未艾,原有监管体制越来越显示出了它的不足和缺陷,主要体现在以下几个方面.

1.容易出现监管疏漏.随着金融创新的发展,各类金融衍生产品层出不穷,金融机构间的业务交叉和渗透特征明显,业务界线逐渐变得模糊,如果严格按照现有的监管体制分业监管,缺乏沟通和协调机制.尽管成立了三方联席会议制度,以加强各方信息资源分享和监管行动协调,但是实际上执行困难,从而导致我国金融监管体制出现真空地带,产生监管漏洞,并且同时出现监管过程脱节、多头和分散.

2.信息支持系统薄弱.我国金融监管质量不高,监管有效性不足的主要问题是金融数据信息不真实,情况反映不明晰,甚至相互矛盾.具体表现,一是金融机构内部上下级之间,各部门之间因信息反映的目的、利益的差异,致使反映结果受人为因素影响较大；二是金融机构与监管当局信息反映标准不统一,宽严尺度掌握不一,致使信息反映差异较大；三是金融机构与其它部门因政策理解程度、执行力度不一,导致信息反映严重失实.这将导致决策依据不准确,政策指导出现严重偏差.

3.潜在的金融风险压力大.面对世界更为纷繁复杂的环境和形势,我们一方面要防止经济发展过程中,国内的金融风险引发为金融危机；另一方面又要防止被国际性的金融危机所传染.长期以来在我国金融业中己聚集了大量的风险,主要是系统风险长期潜伏,局部风险集中释放.具体表现为金融资产质量每况愈下,金融机构经济效益不高等.如银行信贷资产质量差,不良贷款居高不下,资产流动性差,盗窃、诈骗银行资金等案件时有发生等.过去我们之所以能避免发生金融危机,很大程度上归功于我国改革开放带来的经济高速增长,之所以能抵御国际金融危机的侵袭,是因为资本市场的不开放和人民币的不可自由兑换.但是,目前我国经济增长的后发优势正在减弱,金融全球化的浪潮不断冲击着我国的金融发展之门.在这种情况下,防范金融风险的难度进一步加大,对我国的金融监管提出一个更高的要求.

4.国际金融监管协作欠缺.大型跨国金融机构需要众多国家的金融监管机构联合监管,而目前全球金融监管呈现区域分割的状态,各国之间缺少有效的金融监管协调和信息分享,随着全球金融化的不断推进,两者之间的矛盾必将明显.

四、完善我国金融监管的建议

1.循序渐进推进功能型监管.国际金融监管的新动向显示金融业的系统性风险成为国际社会关注的重点,同时也实施功能型监管的必要.鉴于功能型监管对复合型监管人才、金融监管水平以及金融市场的完善程度要求较高,现阶段我国在这些方面尚未完善,只能循序渐进地推进.起初可以由人民银行作为牵头监管机构,实融监管机构之间的信息共享和合作,建立统一框架内人民银行领导下的三大专业监管机构的分工协作机制,以解决分业监管交叉环节的监管真空.待条件成熟后再逐步过渡,将三大专业性机构合并为统一的监管委员会,按照金融产品或金融业务对金融业进行全面的监管,最终实现功能型监管.

2.健全信息披露制度.信息披露制度对金融与资本市场的健康发展具有至关重要的作用.应建立包括金融机构、监管机构、信用评级机构和金融中介服务等机构在内的信息披露制度,使信息的发布简单化、简便化、透明化.明确金融机构信息披露的形式、内容和责任,严格惩治金融机构和信用评级机构的弄虚作假行为,确保信息纰漏的真实、有效、准确、及时.建立监管机构信息公开的内容、形成及信息披露的考核问责制度,强化监管机构在信息披露中的责任,建立网络化的监管信息数据库实现信息的共享,降低监管信息的搜寻成本.

3.扩大监管范围.金融创新工具既会带来金融市场的繁荣,同时又会对金融市场的稳定产生很强的破坏性,尽管我国对冲基金等金融衍生品市场的开放程度还比较低,但最终全面开放的预期是肯定的.因此,监管机构必须保持“超前”监管的理念.我国应完善网上银行、手机银行和投资银行的监管方法,将对冲基金等金融创新工具纳入到国内金融监管体制中,既重视金融创新,又不放松创新产品的监管,形成有效监管前提下的金融市场的蓬勃发展.

4.推进国际金融监管合作.此次国际金融危机证明,经济全球化的背景下没有任何一个国家可以在当今的金融体系中独善其身.因此,国内监管部门要积极参与全球金融监管体系建设,并发挥我国作为最大发展中国家的话语权,加强与IMF、G20等组织在金融监管领域的合作,建设应对金融危机的联合应急机制,协同制定与实施周期性经济政策以及完善共同应对系统性风险的监管制度体系.我国金融监管部门应本着“立足自身,着眼未来”的原则,根据现阶段经济与金融市场发展的实情,结合国家金融发展战略和国际金融形势,制定时完善相应的金融监管政策,维护和推进金融稳定,充分发挥金融业对国民经济发展的正能量.

总之,当前的金融监管需要全面协调,必须通过调整金融监管模式、扩大金融监管范围、加强国际金融监管合作等多种手段和渠道,进一步打开我国金融监管的新局面.