财政分权:制度供给是前提

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公共政府所蕴含的前提即为公共财政.怎样实现公共财政,首先便要考量当前财政的运行逻辑.唯此,才能理解当前整个政府的财政运作.

财政分权过度

认为当前中国财政过度分权的声音越来越大了,较有代表性的是世界银行研究部高级经济学家邹恒甫和北大中国经济研究中心教授姚洋.

邹恒甫说：我们对发展中国家的研究发现,地方政府财政支出份额扩大对经济增长有明显的负面影响.

1998年,邹恒甫与他的合作者们用18个发达国家和28个发展中国家1970年至1989年的数据,以地方财政支出的比重作为衡量财政分权的指标,发现财政分权与经济增长在发展中国家呈负相关关系,而在发达国家两者之间不存在显著的关系.1999年,他又运用美国在1948年至1994年间的数据,发现美国目前的财政分权是比较适度的,进一步的财政分权有害于美国的经济增长.而对于中国,在1998年时,根据1978年至1992年的数据,邹恒甫发现地方政府财政支出份额的扩大对经济增长有明显的负面影响；而在2001年时,基于1987年至1993年的中国各省数据的研究,他再一次证明财政分权程度的扩大不利于中国经济的增长.

姚洋教授则大声疾呼：警惕财政体制过度联邦化.

按照他们的研究,有关财政过度分权之弊,可归纳如下：

过度的财政分权可能导致宏观经济调控更难实施,会损害政府通过财政政策进行宏观调控的能力.特别是当地方政府存在预算约束不强问题时,地方显性或隐性预算赤字直接或间接地转移给政府的渠道枝蔓纵横.

过度的财政分权可能增加不平等以及加大地区间发展的不平衡.中国不久前一个可以确认的消息或为此稍作注脚：从GDP增长率差距看,实施西部大开发战略的前４年,西部与东部的增长率都有很大提高,但西部与东部增长率的差距却由2.54个百分点扩大到6.81个百分点、8.26个百分点、8.39个百分点,呈逐年扩大趋势.

过度的财政分权还有可能损害效率.在很多发展中国家,市场和政府的界线是不清楚的.地方政府部门经常进入竞争性领域,将公共资金投入一般性行业,与市场争利.并且往往利用行政权力进行地方保护.这样,地方财权的增加往往与低效的重复建设和地方保护主义相伴随.在中国这一点表现得也很明显,地方政府热衷于投资上项目.由于没有明确政府投资的责任,缺乏对地方政府投资行为进行有效约束的机制,盲目投资和重复建设层出不穷,损失惨重.为了招商引资,地方政府还经常开出不计成本的政策优惠,扭曲土地、矿产等重要资源的价格信号,漠视环境污染及其代价,损害资源配置的效率.

在没有透明的监督机制和良好的地方政府治理环境下,过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败.不久前,国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融在的一次新闻发布会上即说,人们谈论甚多的国有资产流失的问题主要发生在市、县一级.

分权过度的背后

邹恒甫和姚洋的这些观点似乎是对前几年理论界主流思想的一种反动.与姚洋同为北大中国经济研究中心教授的林毅夫先生,2003年,就在研究中国经济过去二十年里迅速增长的推动因素时特别强调：在控制了同时期其它各项改革措施的影响后,财政分权提高了省级人均GDP 的增长率.他的论证同样依据了大量的数据分析,科学严谨到让人无话可说.

当时,林毅夫的研究是得到大多数经济学家认可的,认可的原因是：

财政分权制使政府更加贴近于人民.相比于政府,地方政府在信息获取及分析等各方面无疑都具有优势,财政分权制使地方政府拥有更大的财政自主权,也就在发展当地经济上获得了更大的主动权.对发展中国家来讲,财政分权制能解决其所面临的许多问题：收入的积极性,经济活动的创新,当选官员的责任心以及政府管理中的基层参与.

而且,当财政分权制足够完善时,它将有助于实现城市规模良好的分布.当各城市之间由于不同的规模而产生了足够大的税收差异时,它就会使各城市居民的生活成本有明显差异,因而可以通过城市居民的迁徒,来实现城市规模良好的分布.

这些观点从理论上讲是极为明白的.但和邹恒甫、姚洋的差异又是极为明显的.对此,邹恒甫解释说：“财政分权的理论基于非常严格的前提,主要包括以下内容：人们可以在地区间完全自由地流动,其收入完全由市场供需决定；地方政府是完全透明的、有效率的,人们对其提供的公共服务具有充分信息；地方政府的行为不存在外部性,即不会影响到其它地区；公共服务不存在跨地区的规模经济.在发达国家这些条件是否得到满足尚存在争论,发展中国家的现实与之相差更远.在发展中国家居民一般缺乏流动性,人们在地区间的迁移受到很多限制,‘用脚‘的可能性很小；地区间收入存在巨大差异,不同地区居民的发展机会十分悬殊,人们对居住地的选择会明显地影响其收入；发展中国家的地方政府离透明、高效率相距甚远；在经济发展、环境保护、教育卫生和基础设施等方面,地区间也存在很强的相互影响.”

因此,较之于中国国情,邹恒甫、姚洋在做出具体分析后提出：中国目前财政分权过度.所谓过于不及,因此而产生的种种问题也就尽在不言中.

姚洋甚至更进一步的指出：这些问题源于中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的,中国在财政体制方面的制度供给失衡既体现在财政体制本身,又体现在与财政分权相匹配的相关制度上.其表现有三个方面.

首先,政府之间的财政关系缺乏宪法和法律保障.规范的财政分权要求以宪法和其它法律的形式来明确政府间的财政关系.但在中国,和地方迄今为止的所有财政关系调整都是根据的“决定”、“通知”来传达和执行的,而没有法律的规范.由于分税制方案是政府和各省分别谈判所形成的,各省之间没有直接的交锋,因此它不是各省之间的妥协的结果.虽然各省在分税制之初都接受了这个方案,但是,随着各省之间差距的拉大,调整分税制方案的呼声自然增加.同时,由于制度变迁的主导者是政府,在没有法律约束的情况下,它随时有可能根据自己的利益来调整方案,最近将所得税变成共享就是一个例子.因此,中国的财政体制缺乏内在的稳定性.

第二,财政分权和政府行政垂直集权之间隐藏着尖锐的矛盾.地方主要领导是由上级政府任命的,上级政府对下级政府官员具有几乎绝对的权威.由此而造成的结果是,下级政府只重视上级政府的行政命令,而忽视本地民众的要求.在分权的财政体制下,每级政府有自己独立的收入,但是,行政垂直集权允许上级政府向下级政府下放事权,这是符合政府官员的理性的.由于事权下放的成本最终要由企业和民众负担,因此,如果一级政府受到来自下级政府、特别是民众的监督和制衡,下放事权就很难进行.在目前,人大的作用仍然有限,政府权力很大,因此事权的下放很普遍.

第三,财政分权本身存在许多缺陷.比如,分税制没有透明、统一和公正的转移支付制度；尽管各级政府间的纵向转移支付规模很大,但是这些资金的分配不具有透明性,而且不能保证向所有地方政府提供足以满足最基本服务需要的财政资金.最大的缺陷在于,财政只侧重于对收入的划分,而对支出责任的划分则不明确.在收入的划分中,财政也只涉及“预算内”收入,而对大量游离于预算以外的收入活动没有有效的制度约束.

在制度供给失衡的条件下,财政分权会产生哪些不良后果呢?姚洋说：除地方保护主义外,还有五个后果值得注意：

第一,上下级政府之间对事权的推诿是制度供给失衡的直接后果.由于上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对的权威,而上、下级政府的财政却是相互独立的,上级政府很容易发生机会主义行为,把问题尽量往下级政府压,把资金尽量往本级政府调.上级政府向下级政府下放事权采用几种形式.一是下放企业.进入1990年代后半期以来,国有企业全面亏损,成为各级政府的沉重负担.因此,各级政府纷纷将所属企业下放.到目前为止,政府只管一些巨型的、具有一定垄断地位的企业,各省、市也纷纷效仿,把亏损企业下放下级政府.另一个形式是只给承诺,不给钱.比如,经常将一些政策负担转移到地方政府的身上,形成所谓“请客,地方出钱”的情况.另外,政府常常将诸如价格补贴和固定资产投资等支出责任转移到地方政府.最后,政府还以各种形式向地方“借款”.以上现象造成的结果是,各级财政越往上级越好过.在省级政府和其下一级政府的财政关系中这种趋势最为明显.1994年以来,省级政府财政的集中程度在不断提高,年均提高2%（由1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）.市一级政府同样在想办法增加集中程度.2000年省级财政净节余134亿元而县乡财政赤字却不断增加.与此同时,地方政府的支出职责也逐级下放了.导致省以下政府之间支出职责转移的因素与导致向地方政府转移的因素相同：将预算安排的资金改为企业自筹资金和银行提供投资资金.由此造成的后果是底层政府财政负担的增加,政府收费收入的比重越到下级政府越高.收入的层层上解和支出责任的层层下压是一种短视行为,其结果是矛盾的层层下放,上级政府的日子好过了,下级政府的日子却难过了.矛盾在下级政府的聚集会引起老百姓对政府的不满,从而影响社会的安定.这已经不仅仅是一个财政问题,而是关乎政府行政体制、乃至国家安定的大问题.

第二,在财政分权进程中,和地方政府都表现出很强的机会主义和商业化倾向.政府的机会主义表现为事后修改与省级政府达成的协议.在1994年分税制改革以后,这种情况也时有发生.比如,印花税原本为和地方的共享税,各占50%的收入,但1997年1月1日调整为占80%,地方占20%；所得税原为地方,最近改成和地方的分享；国有土地有偿使用收入原为地方固定收入,但1997年后又将新批的转为非农建设用地的部分收入划归.

在这种情况下,地方政府表现出了更强的机会主义倾向.在分税制以前,表现为擅自减免企业税收、将预算内收入转移到预算外收入等.在分税制以后,则表现为鼓励企业拖欠税款、谎报收入基数以及鼓励地方企业逃避银行债务等.政府行为的机会主义倾向导致腐败,有损政府行政的公正性,政府的行为因此越来越像惟利是图的企业,而不是处理公共事务的权力机构.各种乱收费是政府行为商业化的重要表现.这些收费往往违背收费和受益相对称的原则,而仅仅出于政府部门的自利性.此外,政府更多地通过一些商业行为来获取收入.如地方政府通过出售城市户口来获得收入.

第三,财政分权导致地方公共品提供的分散化和小型化.在许多地方,医疗、养老、失业和城市低保只能统筹到区县一级,这样的后果有三.其一,保险抵御风险的能力低,而且收入有限.保险所依赖的是大数原理,参保的人越多,保险的支付能力就越稳定.目前的分散和小型化的保险体制可能遇到严重的支付风险.其二,分散的社保体系妨碍人口的流动.虽然对跨行政区的人口流动有一定的规定,比如可以将已交保险带走等,但实际执行非常困难.其三,分散的社保体系加大了地区差距,使好的地方更好,差的地方更差.社保的一个作用本来就应该是进行收入的二次分配,调节地区收入差距,目前分散的社保体系恰恰是反其道而行之.

造成目前分散和小型化的社保体系的原因可能很多,但财政的分权无疑是最重要的原因.社保规模直接和地方政府的财政相关,当每个地方政府都享有独立的财政的时候,财政状况好的地方一定不愿意和财政状况差的地方统筹社保资金.

第四,目前的财政分权的不规范性造成地区差距的扩大.

最后,中国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化,甚至相反,它在一定程度上反而加深了预算软约束问题.硬化地方政府预算约束的一个前提是地方政府能够从正式的预算安排中获得足够的收入资源,而现行的财政体制很难做到这一点.更多的支出责任使地方政府有取得预算以外收入的动机,下放的财权又使地方政府有取得预算以外收入的权力.政府无意去了解和分享这部分收入,地方的各级人大也无法对地方政府的收入行为进行有效监督.在这种情况下,所谓的预算约束也就无从谈起,因为很多的收入和支出是在预算以外的,层级越低越是如此.

预算约束硬化的另一个前提是,地方官员要对本地的选民负责并受其监督,但在实践中也很难做到这一点.现行的干部任命体制反而加强了地方政府官员软化预算约束的动机.

制度供给是关键

但是,缺乏制度性供给而过度分权的财政体制,改革是否即意味着要再次把的权力集中呢?这或许是所有理论争论背后最关键的问题.

尽管邹恒甫和姚洋都认为目前财政过度分权产生很大的弊端,但他们并不怀疑改革二十年来财政分权在其中所起到的作用,从这一点来讲,他们和林毅夫先生的判断是并无二致的.应该说,当年财政的每一次分权,实际上并不是宏观设计使然,而是改革利益再分配的需要.集中的财政制度被打破实际上就与1979开始的市场化改革直接相关.当时,非国有企业（乡镇企业、联营企业和私营企业）的快速增长改变了国有企业一统天下的局面,亏损的国有企业越来越多,造成了国家财政的沉重负担,政府不得不被迫去

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到现在,发展已经远非七八十年代所能比的了,还要指望的集权,恐怕既无必要,也不可能.姚洋即认为：要纠正目前过度的财政分权倾向,不是要把权力从地方收到,而是要增加有效的制度供给.

这首先就要求以法律的形式对各级政府的权力进行严格的划分,杜绝各级政府的机会主义倾向.规范分税制,必须通过各级人大讨论,并最终形成立法,规范、省和下级政府的关系.在立法过程中,一个不可忽视的问题是如何将现在各省拥有的财政收入权利制度化.比如,既然在实践中各省都或多或少地拥有制定税率的权利,而且这种权利对于中国这样的大国是必需的,立法应该考虑将这些权利制度化.

纠正过度财政分权所带来的负面影响,就必须调节财政分权和行政集权之间的矛盾.用法律来规范财政分权是至关重要的,但是,如果没有执行法律的必要的行政基础,法律将成为一纸空文.和财政分权一样,适当的行政集权对于统一意志、有效贯彻政府政策是必要的,问题是如何把握一个度.在各级人大力量还相对薄弱的情况下,各级政府自身对这个问题的认识就尤其重要了.各级政府、特别是政府应该具备全局和长远眼光,以社会的全体利益为重,而不是仅仅计较一级政府的得失.表现在具体事务上,就是以全社会的福利为目标,将财政收入和责任在各级政府间进行适当的分担.