中国财政分权与税制改革

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【摘 要 】改革开放以来,中国经济飞速发展,经济体制也随之有了巨大的变化,本文围绕中国财政分权及税制改革这个主题,对财政分权及税制改革进行了简要介绍和分析.

【关 键 词 】财政分权 经济体制 税制改革 资源配置

近几年来,财政分权问题引起了世界各国的广泛关注.发达国家对其政府间财政结构加以改进,以期更符合“后福利国家”的现状.转轨国家则忙于建立新的地方和政府间财政体制.许多发展中国家也希望通过各种形式的财政分权摆脱或改变无效的政府、宏观经济的不稳定以及不够理想的经济增长.

集权化的收入分配格局与分权化的支出模式一方面使政府间转移支付面临着巨大压力,另一方面也导致了省级以下地方政府,尤其是县、乡政府财政困难,并由此引发出显性与隐性债务不断累积、公共产品特别是农村基本公共产品供给不足、非正式收入规模扩张和土地财政格局强化等诸多问题.这种情况引起了党和政府的高度重视.2003年10月,党的十六届三中全会发布的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了“按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则,稳步推进税收改革”的战略举措,明确了“在统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权”的改革方向.2007年10月,党的十七大报告进一步指出“完善公共财政体系”,“健全和地方财力与事权相匹配的体制”.2011年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》再次强调“按照财力与事权相匹配的要求,在合理界定事权的基础上进一步理顺各级政府间财政分配关系.围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善转移支付制度,增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例,调减和规范专项转移支付.推进省以下财政体制改革,稳步推进省直管县财政管理制度改革,加强县级政府提供基本公共服务的财力保障”.

中国财政分权的特征：中国的财政分权并不是完全意义上的“分权”.按照地方政府决策的独立程度,财政分权可以分为三种类型：分散化、授权和权力下放.分散化意味着政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门.在这种形势下,地方行政单位（或部门的分支）承担提供公共产品和服务的责任,但人员仍受的管理和控制；或者地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任,但这些单位仍处于部门的技术监督之下.这种类型的分权更多的表现为对以下各级政府的行政约束；中国的财政分权是“自上而下”的.从目标和动力上看,传统理论中的财政分权是“需求驱动”（自下而上）的.自下而上的财政分权一般强调政治价值以及用资源配置效率衡量的社会福利水平的提高.值得注意的是,尽管自下而上的分权具有提高居民参与程度,增强地方政府责任感,以及改善公共服务有效性等优点,但不可能总是与政府选择实施的支出模式相一致,尤其是在一个地理上具有多样性的国家里,这一点更是难以实现；中国的财政分权缺乏宪法和法律保障.在中国,有效的财政分权所需的法律框架中的关键要素仍然缺失,、省、市（地区）、县、乡镇等各级次政府的地位和作用,与地方各级政府之间责任的划分等重要问题尚未从法律上予以确定；中国的财政分权中地方公共服务的成本和收益之间缺乏必要的联系.传统的财政分权理论认为,地方财政活动的成本与收益对等,是保证财政分权下资源有效配置的一个基本原则.按照该原则,地方政府提供的公共产品和服务所带来的收益应当被本地居民所享有,与之相对应,为此而付出的成本也应当由辖区内居民承担；除资源配置外,中国地方政府还在稳定经济和收入分配等方面发挥重要作用.传统财政理论认为,资源配置政策应根据地方居民偏好的不同而有所差别；而收入的再分配与稳定宏观经济的政策则主要由政府承担.如上所述,地方公共产品的提供是围绕资源配置的效率目标进行的,而政府则应以社会公平为目标,在收入分配中扮演基本角色.

1978年,中国开始了市场取向的经济体制改革,财政分权是由计划经济向市场经济转型的一项重要内容.尽管从广义上讲,中国的财政分权与世界其他地方的财政分权存在一些共性,都是指政府将财政控制转移给地方政府.但是,无论从分权的出始动力、法律环境和制度框架,还是从分权的表现形式及后果上看,中国的财政分权都与传统的财政分权理论存在着较大的差异.

财政分权理论指出,政府间支出划分应当先于税收划分——只有通过各级政府的支出需要引导政府间税收划分才能避免因随意分税而导致的政府收入与支出分权之间的矛盾,使分税进入规则和有序的状态,这也是市场经济以规则为依据处理政府间财政收支关系的要求.传统分税理论的贡献是在划分财政职能的基础上提出了多级政府分税原则,但也存在着一些难以回避的问题.

1994年以来财政税收体制改革主要围绕税收体系与收入分配体制、支出管理和预算管理体制等三个领域依次展开,形成了三条相继推进、交替进行的改革轨迹.1994年以分税制改革为标志,启动税收体系和各级政府收入分配体制改革,以提高“两个比重”为目标,着力推进税收体系转型和各级政府之间收入分配体制改革,而后经历多次调整与完善,逐步奠定了和地方之间的收入分配基本格局.1995年以来开展加强支出管理、深化支出改革,财政体制改革重点从理顺财政收入分配关系逐渐转移到加强支出管理方面,前期主要致力于加强和改进支出管理,后期则集中在调整支出结构方面.2000年以来推进预算管理体制改革,相继全面实施部门预算管理、试行国有资本经营预算,拉开了财政体制改革攻坚阶段的序幕.总体来看,1994年以来的改革是以收入体制为重点、主要在财政税收系统内部进行的纯粹财政税收体制改革.

现行财政税收体制重物质生产、轻公共服务,不深化财政税收体制改革,就难以真正落实以人为本,难以实现经济社会统筹发展、社会全面进步与和谐社会建设.一是现行财政体制功能定位还具有一定程度的建设财政特点,公共财政体制不完善,严重影响公共服务的数量、质量和水平,不利于以人为本的贯彻落实、经济社会的协调发展及社会的全面进步.落实科学发展观,建设服务型政府,必须进一步深化财政税收体制改革,加快转变财政职能,调整优化财政支出结构,加大公共服务投入力度,改变基础教育、社会保障、福利、医疗卫生等经费紧张局面,促进基本公共服务均等化.二是预算制度不健全、支出结构不合理,经济建设支出挤压社会事业支出,不利于统筹经济社会发展、促进社会全面进步.三是税收体制不健全,既不利于以人为本,也不利于和谐社会建设. 深化财政税收体制改革,建立符合社会主义市场经济体制要求的财政体制,不仅要符合市场经济的一般规律,也要体现科学发展观的要求和约束,有利于实现科学发展与和谐社会建设.从市场经济体制的一般规律来看,需要建立和完善公共财政制度.从落实科学发展观需要来看,要体现有利于发展、有利于实现以人为本、有利于全面协调可持续、有利于统筹兼顾的要求.一方面要改革现有财政税收体制中不利于落实科学发展观的制度安排和政策激励,另一方面要建立有利于“发展”,有利于实现以人为本,有利于资源节约型和环境友好型社会建设、符合“全面协调可持续发展”要求,有利于资源节约型和环境友好型社会建设、符合“全面协调可持续发展”要求,有利于统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放,符合统筹兼顾要求的税收与财政收入体系、分税制及财政收入分配体制、财政支出结构以及优惠政策等.

经过1994年的税制改革,中国已经初步建立了与市场经济发展相适应的税制框架,基本上形成了与分税制财政体制相适应的税务组织机构模式.实践表明,中国的税务管理组织机构对保证财政收入、发挥税收加强宏观调控、深化改革、扩大开放、促进经济与社会的发展作用具有重要意义.随着改革开放环境的变化,中国的税制改革面临着许多新的课题和新的任务.党的十六届三中全会决定,为完善社会主义市场经济体制,要“按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则,稳步推进税收改革”.完善税务管理机构的设置,对于进一步深化税制改革具有重要意义.

借鉴各国的经验,税务部门在下设区域性的税务机构时,可以考虑依照经济发展水平、人口密集状况、税源分布情况以及其他经济社会情况设置税务机构.目前,中国税务系统除一部分基层税务分局（所）以外,都是按行政区划来设置税务机构,即一级政府一级税务机构,且每集税务机构在功能上都是全能型的.应该说,这种设置方式更多的是考虑了政治管理体制上的因素,而忽略了经济上以及税务工作现实需求上的因素.

从实践上看,中国税务管理组织机构的变迁基本上是按照混合模式展开的.目前,国家税务总局,省、市、自治区国家税务局和地方税务局,地（市）国家税务局和地方税务局,县（市）国家税务局和地方税务局、税务所构成了中国纵向税务管理组织机构.从横向上看,税务管理的内部组织结构为：税政业务部门、征收部门、管理部门、稽查部门、会计部门、监察部门、人教部门、信息服务部门等.今后,在采用矩阵结构的混合税收管理机构模式的前提下,应进一步明确征收、管理、稽查各部门的职能,既合理分权,又相互制约.要考虑在这三者之间建立综合协调的机制或机构,使其符合机构设置协调、责权一致、整体效能的原则.

任何一个国家的税务管理都建立在一定的组织机构之上.税务机构的设置即通过在各个职能部门之间明确合理地划分职责与权限,形成相互协调、相互制约的组织关系,最终确保纳税人在最小的遵从成本下依法纳税,税务机关以最低的成本取得应征的税款.经过不断的改革与发展,目前世界各国的税务管理组织机构在许多方面呈现出趋同的特征.研究并借鉴世界各国的税务管理组织机构对完善中国的税务管理体制具有重要意义.