当代中国政治改革的制度供给主体其方式

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内容摘 要 ：当代中国政治改革的发生过程,从制度经济学的视角分析就是政治制度的供给过程,而政治制度的供给主体一般情况下应该是政府,政治制度供给是政府的一项重要职能.政府提供政治制度安排主要通过两种方式进行：一是政治制度的引进与吸收；二是政治制度的创新.

关 键 词 ：制度供给 公共产品 制度变迁 制度创新

当代中国政治改革的发生过程,从制度经济学的视角分析就是政治制度的供给过程,而政治制度的供给主体一般情况下应该是政府.在当代中国,考查政治制度的供给主体,必须考虑到执政党因素.因为我国的政治改革是中国领导下的改革,政府不过是负责政治改革的执行.但从规范的意义讲,还是把政府作为政治制度的供给主体.当然,本文的政府是更广义的政府概念,除了包括一般广义的立法、行政、司法机构外,更包括了执政党因素,因为的领导是中国政治制度的特色和优势.

政治制度供给是政府的一项重要职能

政治制度的供给者或决定者一般是指政府,提供政治制度是政府的重要功能.政府本身就是一种重要的制度安排,人类之所以要建立国家、创设政府,就是要保护产权,规范利益竞争,提供制度安排.那么,为什么政府能够成为政治制度的供给者呢?

(一)政治制度是一种公共产品

美国经济学家保罗·A·萨缪尔森在理论上率先对公共产品的定义进行了严格界定,并提出了公共产品的非排他性和非竞争性的两个经典性特征.根据产品在消费上是否具有排他性和竞争性,可以把产品分成私人产品和公共产品两类.排他性是指一个人消费了一定单位的某种产品后就排除了其他人也同时消费这一定单位的产品,比如,你在饭店消费了一瓶人头马的酒水,这瓶人头马就不能为其他消费者享用.竞争性就是指一个人消费了一定数量的某种产品,就一定减少了其他人消费这种产品的数量,你多我就少,消费者在这种产品的消费上具有竞争关系.通常在消费上具有竞争性和排他性的产品被称为私人产品,同时具有非排他性和非竞争性的产品被称作公共产品.

公共产品首先具有非排他性.一种公共产品被生产出来后,可以同时供多个人联合使用和消费,一个人在消费这类产品时,无法排除其他人也同时消费这类产品,而且,即使你不愿消费这一产品,你也没有办法排斥.或者虽然在技术上也可以排斥其他人的消费,但这样做的交易费用很高或者是与公众的共同利益相违背.

公共产品具有非竞争性.这是指一个人对公共产品的消费不影响其他人对这种产品的消费.其基本含义有二：“一是边际生产成本为零,即是指增加一个公共消费者,公共产品供给者并不增加成本；二是边际拥挤成本为零.即在公共产品的消费中,每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量,也就是说,这种产品不但是共同消费的,也不存在消费中的拥挤现象,不存在消费者为获得公共服务需排除他人而付出代价”（崔运武,2005）.

同时具有非排他性和非竞争性的公共产品被称为纯粹公共产品.如果只具有这两种特性中的一个的公共产品则称为非纯粹公共产品.它包括两种基本形式：一是某种产品具有非排他性,但是达到一定使用水平后又具有竞争性,这种公共产品被称为拥挤性的公共产品,如游泳池、高尔夫球场等；二是某种产品具有非竞争性,但是又具有排他性,或排除追加消费者的成本很低,这种公共产品被称为俱乐部公共产品,如收费电视.除了非纯粹公共产品外,还有一种产品既具有私人产品的特性,又具有公共产品的特性,被称为混合产品.

公共产品不仅包括物质产品,如路灯、桥梁、公路,还包括非物质产品和服务,如法律、政策、国防、社会保障、治安等.政治制度就是一种重要的公共产品,具有消费上的非排他性和非竞争性,是纯粹公共产品.

私人产品由私人提供很有效率,因为纯私人产品的个别收益和社会收益是一致的,在生产和消费上不存在任何外部性.但公共产品,尤其是纯粹公共产品,必须由政府提供.这主要出于两方面原因：

一是“由私人提供公共物品会造成资源配置缺乏效率”（方福前,2000）.根据公共产品的特性,由于增加一个消费者的边际成本为零,对公共产品的消费不宜收费,但私人一般而言对公共产品是要收费的,如果收费将会阻止人们消费这种产品,有可能导致公共产品的闲置.另一方面,由于公共产品的消费具有非排他性,如果由私人来提供公共产品,公共产品的供给量将取决于其私人的边际收益和边际成本的均衡,而不管社会对这种公共产品的需求如何,这又有可能导致公共产品的供给不足.无论哪种情况,都会造成社会效益的损失.

二是私人没有提供公共产品的利益动机.因为提供公共产品是需要成本的,这些成本需要公共产品的受益者共同分担.因为公共产品生产出来后,又没有办法排除那些没负担成本的消费者对它消费,这就是所谓的“免费乘车”,由于不用付出成本就可以享受公共产品的收益,所以理性的个人没有动力为公共产品的生产付出代价.如果每个人都不愿付费而坐享别人的公共产品利益,那么造成的后果就是人人都不愿提供公共物品,公共产品的供给将会很少,而社会缺少公共产品又是不行的.当然,也有私人或企业出于慈善或公益的考虑愿意提供公共产品,如私人捐资筑路、修桥等,但这毕竟是少数,远远不能满足社会对公共产品的要求.因此,必须由政府来承担提供公共产品供给的责任.

通过上述分析可知,政治制度作为一种纯粹公共产品,其生产是需要成本的,这在很大程度上体现为一种变革成本.而其收益具有很大的外部性,不管个人是否支付了改革的成本,都可以从中受益.因此,个人和社会没有提供政治制度的意愿,即使提供了,也是一种低效率的供给,如果靠个人提供政治制度安排,那么政治制度的供给将严重不足.因此,从经济学角度分析,政府在提供政治制度方面比私人具有优势,政府才是政治制度的供给主体,这和从政治学角度得出政治改革是政府主导的政治变革的结论是一致的.

(二)政治制度具有强制性

政治制度作为公共产品,还具有一般公共产品所不具有的特征,这就是它的强制性,这种强制性其实衍生于外部性.比如,一般的公共产品,特别是有形的物质产品,你可以不消费它,有相对独立的选择自由.公园你可以不去,可以不走过街天桥,而选择地下通道.而政治制度一旦生产出来,不管选择与否,都要受政治制度的规范和制约.首先,政治制度具有正外部性.从好的方面说,如果是一个好的政治制度,许多人都可以从中受益.只要我是这个社会的成员,无论我是否对这个政治制度的建立付出过,我都可以享受政治制度带来的好处,如稳定的政治环境、积极合作的政治生活等.当然,政治制度也具有负外部性.即从坏的方面看,一项不好的政治制度有可能给你带来利益的损失,你也必须忍受它,服从它,接受它的管制.因为一个社会的政治制度只可能有一套,而不可能有两套或多套,消费者不可能有选择的空间和自由.一旦一个政治制度确立起来,即使有人不同意,也得受其制约.“每个参加者都受制于政府的强制性权力,而不管他对政府的强制性方案有多大的不满意,他都不可能退出”（科斯,1994）,换言之,就是“一种不好的、低效的制度,只要还在实行,还没有被取消,人们就得被迫‘消费’它,当多数人集团在公共选择中建立了某种制度时,少数人就只好被迫地在此制度下生活”（樊纲,1997）. 政治制度的强制性是以国家政治权力来推动和维持的.以国家的强制力为后盾和依托,政治制度的推行就可以畅行无阻.如果有人胆敢阻止,等待他的只能是军队、、监狱等暴力机器.正是政治制度和国家政权相联系,以强制力量的使用为后盾,只有代表国家政权的政府才能够成为政治制度的供给和推行主体.

(三)政治制度关系到统治集团的根本利益

政治制度作为一种公共产品,而政府是政治制度的供给主体.这暗含着一个基本假定,即政府是代表公共利益的,从社会公共利益出发,提供政治制度安排.但不可否认的是,政府既有代表公共和社会利益的一面,也有代表统治阶级利益的一面,而后者更能体现政治制度的实质,这是马克思主义的基本观点.诺思教授对此也有深刻的思考,他认为,政治统治集团提供制度安排有两大基本目标,一是社会利益的最大化,二是统治者收入财富的最大化,这两大目标其实是有矛盾的,被称为“诺思悖论”.也可以这么认为,统治集团之所以提供某种政治制度安排,往往是不仅适应了社会的利益要求,更是符合了统治集团的长远根本利益,而后者更具有决定性意义.

总之,无论根据马克思主义的观点还是诺思的制度经济学观点,没有理由不认为政府不是代表统治集团利益的.因此,与其说政府是政治制度的提供者,不如说是统治者和统治集团在提供政治制度安排.按照戴维斯和诺思的看法,制度供给是由初级行动团体和次级行动团体共同合作完成的.初级行动团体预见到潜在利益,认识到只要提供新的制度安排就可以获得这部分利益；初级行动团体提出新的制度安排,或者提出制度创新的方法；初级行动团体在若干种可供选择的制度安排中,按照利益最大化原则进行比较和选择；形成次级行动团体,即在制度创新过程中帮助初级行动团体获益的部门,它们促进新制度方案的实施；初级行动团体和次级行动团体共同努力,实现制度的创新.政治改革往往是由执政党和统治集团（初级行动团体）领导和发起的,政府（次级行动团体）不过是负责执行而已.

据此分析,当代中国的政治改革中,中国相当于政治改革的初级行动团体,中国政府则是政治改革的次级行动团体；中国是政治改革的领导者和发起者,中国政府是政治改革方案的推进者和执行者,二者合作完成政治制度的供给和创新.因此,本文将执政党因素和政府因素综合在一起,本文是在广义的政府角度考虑政治制度的供给主体的.

当代中国政治制度供给方式分析

当代中国政治改革是中国领导和推动下的政治改革,具体而言,是领导下的人民政府在提供政治制度安排,推动政治改革的进行.当然,在中国也有个别的诱致性政治制度变迁的情形,一些社会力量和群体也可以提供制度安排,比如农村的村民自治制度,就是由农村为填补人民公社制度解体后的权力真空而自发进行的制度创新.但就是这样一种制度供给方式也必须得到政府的批准,并以《中华人民共和国村民委员会组织法》的形式向全国推广.因此可以说,中国政府是政治制度的供给主体.

政府提供政治制度安排主要通过两种方式进行：

(一)政治制度的引进与吸收

从政治发展的角度而言,现代国家政治现代化的历史进程离不开对人类先进文明成果的继承与吸收.人类的文明成果包括了物质文明、精神文明、政治文明、社会文明等各个方面,其中政治制度文明构成政治文明的基础和核心.因此,注重政治制度的引进与吸收,是一个实现国家政治现代化的重要因素.

制度的引进与吸收首先在于先进制度的巨大示范效应.落后国家与先进国家存在巨大的发展差距,这是国际发展的历史经验与现实状况中不争的历史和事实.各国在发展方面形成的差距,实际上反映了各国在制度适应能力方面的差异,那些在全球化过程中被边缘化的国家,常常不是因为地理位置的偏僻,而是由于其制度体制缺乏竞争力.落后国家在走向现代化的历史进程中,必须注意对先进制度的引进、学习与吸收.因此,很多国家的政治精英都注意在政治发展中引进吸收外来的先进政治制度.日本明治维新后在政治制度移植后的跳跃式发展,是一个比较成功的制度引进的例子.就中国的近代历史来说,从戊戌变法到辛亥革命也是想引进学习西方的政治制度,即便是后来的中国,也将制度引进作为政治制度供给的一个基本途径,只不过是把制度学习的对象从过去资产阶级改良派向往的西方资产阶级制转向苏联社会主义政治制度（杨明佳,2005）.

政治改革是既定基本政治制度下的连续性制度变迁,在这种连续性政治变迁中,有效制度供给是如何产生的,诺思将其中一个重要因素归结为世界上其他地方存在的制度的示范效应和激励.诺思（1994）提出的另一个因素是内在的传统、道德、习俗等非正式规则,以及由此而减少的交易费用.因为源于内部文化传统、价值的非正式规则对正式规则有很大影响,作为正式规则的延伸,对制度结构如此重要,能够有效降低交易成本,推动有效制度的产生.在中国政治改革进程中,中国政府也必须注意对人类先进政治制度的学习、消化与吸收.在人类政治发展史上,曾经创造了许多优秀的制度文明成果.由于人类政治生活具有一定的共同性,那些反映人类政治生活普遍规律和要求的政治文明成果,其中包括资本主义制度文明的成果理应纳入我们政治制度选择的视野.我们的政治改革并不是要改变社会主义的基本政治制度,在坚持社会主义基本政治制度的前提下,可以在具体的政治制度、政治运行机制方面学习西方政治制度的优点,比如选举制度、宪政制度、权力的监督制约机制等等.

引进政治制度还在于可以节约制度成本.建立一定的政治制度,要在制度的设计、制度的试验、制度的推广等各个环节进行大量的人力、物力、财力消耗,形成大量的制度变革成本,而制度的引进与吸收,则减少了制度设计、组织、试验、推广的过程,减少了制度成本.因此,从经济的角度而言,政治制度引进是一种比较利益较为明显的制度供给模式.当然,政治制度和一国的历史文化存在密切的联系,一种民族和文化状态下生长的政治制度,未必适合另外一个国家的情况.所以,“制度移植可能比技术移植更困难,因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他制度安排的存在”（林毅夫,1994）.只要总的制度环境不发生大的改变,“已经移植过来的制度安排要实现其功能,则需要做更大的适应性调整” （诺思,1994）.因此,政治制度的引进并不是全盘照

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在政治制度供给方式中,除了作为一种外来激励式的政治制度的引进,更应该强调内源性的政治制度的创新.政治制度创新,是指执政党或政府根据本国政治制度需求状况,创造一种新的政治制度安排满足社会利益需求,满足社会政治生活需要的过程.和前者相比,作为政治制度供给的主要方式,制度创新对一国政治生活的影响更具根本性意义.

“如果预期的净收益超过预期的成本,一项制度安排就会被创新”（林毅夫,2003）.政治制度创新其实是基于新的获利机会,为得到获利机会带来的好处,新的制度安排将被创造出来.换句话说,政治制度创新就是由一种新的政治制度安排代替原来的政治制度安排,或以一种新的政治运行机制代替原来的政治运行机制.而原来的政治制度安排或机制之所以被替代,是因为其获利能力严重削弱,制度收益不大.人们期望新的政治制度安排能带来更大的收益,更好地满足社会利益需求.从这个角度讲,政府提供政治制度,推行政治改革,或政治制度的创新,表面看来是一种强制性变迁,其实也是一种诱致性变迁.诱致性变迁是指现行制度安排的变更和替代,或者是新制度安排的创造,是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行.与此相反,强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行.诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法获得的获利机会引起（史卫民,2005）.

政治制度的创新主体可以是个人和群体,如我国农村村民自治制度,基本上属于诱致性制度变迁情形.但更主要的还是政府,政府以命令和法律的形式强制性推行某种政治制度,进行政治改革.但这种强制性政治变迁也应是基于利益诱导的,是适应社会利益要求的.因此,当代中国政治改革和政治制度创新是诱致性与强制性结合在一起的,二者很难截然分开.政府作为政治制度的供给主体,主要是适应社会利益关系的变化和利益需求的状况,提供符合社会发展实际和进步要求的政治制度安排.一般而言,政府在政治制度供给中具有重要地位,重大的政治部署、基本的政治改革方略、政治改革的时机选择,都需要执政党和政府审时度势,相机决策、统筹安排.地方政府也是政治制度的供给和创新主体,其地位不容忽视.

在我国目前的地方政府制度改革中,地方政府发挥了制度创新主体的重要作用,如云南红河哈尼族彝族自治州石屏县进行的乡镇长“直推直选”试点,四川省成都市新都区木兰镇等地方开展的党员直接“公推直选”镇党委书记试点,浙江省台州市椒江区进行的任命领导干部的“票决制”等（史卫民,2005）.四川、江苏等省地方政府在县（市）长候选人推荐人选产生方式上也进行了创新,四川推行“两推一述”产生县（市）长候选人推荐人选,江苏则进行了“公推公选”产生县（市）长候选人推荐人选的试点（兵,2006）.总之,地方政府在政治制度创新中发挥了重要的作用.

综上所述,无论是外来政治制度的引进,还是内源型的政治制度创新,都是中国政治改革可以利用的方式,也是政府提供政治制度的基本形式（刘务勇,2010）.