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2009年发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（简称《意见》）,明确指出要在“2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”.这预示着,“省管县”财政体制改革将在全国全面推行.
《意见》中明确的工作重点是“首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围”.现阶段实行财政“省管县”改革,实际上是为了促进农业的发展,以便更好地解决“三农”问题.
政府层级越多,协调政府间财政分配关系就越困难.财政“省管县”体制改革的本质是减少财政层级,增强基层政府提供公共服务的能力.2009年一号文件也已经明确表示,“推进省直接管理县（市）财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县（市）的体制”.由此可见,财政“省管县”改革只是一个起点,最终目标是实现行政体制的“省管县”,促进政府层级的扁平化改革.
在这样的背景下,国内的经济学者从财政“省管县”体制改革的理论、观点以及实际案例等方面,对财政“省管县”体制改革进行了比较深入的研究.
一、基本理论与观点
1.概念与理论
周湘智（2010）界定了“行政省直管”、“财政省直管”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念.他指出,“省管县（市）”可作广义与狭义两种界定.广义的“省管县（市）”是指国家在政治、经济、文化、社会等领域实行一个或多个方面的省直接对县（市）体制及与之相关的管理活动的总和,包括“行政省直管”与“财政省直管”两个方面；狭义的“省管县（市）”即“行政体制省管县（市）”,这意味着在政治、经济、文化、社会等一切方面的管理均由省直接管理到县（市）,是省管县的终极目标.财政“省管县（市）”是指在财政体制上实行由省直接管理县（市）的体制及与之相关的管理活动.“强县扩权”是指在现有体制不变的前提下,将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予经济相对发达的县（市）的改革.而“扩权强县”则是将市的部分管理权下放给所有的县（市）.
国内很多学者从我国现今政府层次的角度对“省管县”问题进行了研究.由贾康主持编写的《地方财政问题研究》和由孙开主持编写的《财政体制改革问题研究》都认为地方政府存在的主要问题是由现行政府层次构造与现行分税制财政体制不协调、各级财政分配关系不规范等引起的,应该减少政府层级和财政层级.另外,黄中文（2005）认为“我国目前的财政体制已经呈现出明显的财政分权特征”；但他同时也指出了在我国当前财政分权体制中,除了政府层次不合理,还存在着财权和事权划分不对称,县乡财政陷入困境,行政垂直集权与财政分权相冲突,地方财政缺乏自主权等一系列问题.
2.赞成全面推行“省管县”体制的主要观点
为了解决上述问题,一些学者论证了全面推行“省管县”体制改革的必要性,并提出了各自的改革设想.
（1）改革的必要性
赵福军、王逸辉（2007）用实证分析法论证了县乡财政困难与政府管制及财政体制变迁的逻辑关系,他们的结论是：应该加强地方政府、基层政府在财政体制变迁中讨价还价的权利,深化“省管县”财政体制改革.
李明强、庞明礼（2007）从制度经济学角度出发,认为“市管县”体制并没有像预先设想的那样实现城乡协同发展、提高地方政府行政效率.而这些缺陷的存在正是制度创新的动力,改变“市管县”体制的需求呼之欲出.
（2）改革的设想
甘行琼（2005）从政治经济学的角度分析了西方财政分权理论与公共行政管理学带给我国财政体制改革的启示.她认为“省管县”替代“市管县”后,原省级政府的管理幅度增加问题可以通过划小省区来解决,“省管县”可以带来政府管理方面的规模经济效益.她还提出,中国的“市管县”改革应该采取制度内的增量改革与制度外的强制性制度变迁相结合的方式.
于凌云、田发（2005）论证了五级政府架构与分级财政体制之间存在着严重的冲突,政府与财政层级一一对应的结构可以保持各级政府在财力上的相对独立性,较好地发挥激励约束作用.贾康、白景明（2007）认为,目前的财政体制改革要从减少政府层级和财政层级入手,应该把地市和乡作为派出机构层级,形成以“―省―县”为主要框架的加两个半级结构.
3.不赞成全面推行“省管县”体制的主要观点
与此同时,另一些学者认为,“市管县”体制仍有存在的必要,“省管县”体制的全面推行并不利于国民经济的良性发展.
（1）应该在原有模式基础上进行财政管理体制创新
王春霞（2000）、李金龙（2003）等学者认为“市管县”体制基本适应城乡经济发展规律,需要用各种途径创新机制,进一步完善“市管县”体制.
彭真怀（2009）认为,财政省管、行政市管的格局,会导致人权、财权与事权管理上的不一致,“省管县”改革并不具备全国普遍推开的条件,在应对危机的背景下,更为务实的做法是完善现有“市管县”体制.刘尚希（2009）从“市管县”体制的角度论证,当前推行的“省管县”与“市管县”不是一种替代关系,而应该是一种互补的关系,或者说是对“市管县”体制的一种修正和完善,不应该彻底否定原有体制.
（2）应该因地制宜地进行财政管理体制改革
杨之刚、张斌（2006）在肯定“省管县”财政体制改革思路的基础上指出：减少财政级次的改革应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展,在提倡公共服务均等化的同时,赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力,为地方公共品供给主体的多元化保留一个尝试的空间.郑风田（2009）指出发展县域经济还是应该因地制宜,宜多模式、多样化,不宜简单化、单一化、一刀切的搞“省管县”模式.他认为我国大部分的县域规模很小,难以形成区域增长中心,而地级市比较有条件形成中等城市辐射区,如果一刀切地搞“省管县”,将抽空我国中等城市发展成长的血液,严重阻碍我国的城市化进程.
刘尚希,李成威（2010）认为,“省管县”财政改革会对统筹市县发展空间产生不利影响.为了避免推进“省管县”改革可能产生的公共风险,“省管县”改革要针对不同的地区采取不同的改革方式,条件成熟的地方可以考虑县改区,同时加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调.
（3）对财政管理体制改革的反思
一些学者从不同的角度对“省管县”财政管理体制改革进行了反思.王健、鲍静等（2004）等学者认为,原有的财政管理体制之所以难以适应城乡统筹的发展要求,关键不在于应该“市管县”还是“省管县”,而在于背后的政府职能转变的滞后性问题.汤伶俐（2009）也认为仅凭“省管县”财政体制调整难以使县级财政脱困,并且从划分政府财权与事权、完善转移支付制度的角度提出根除地方财政困难的政策建议.
熊文钊、曹旭东（2009）认为：一方面现有试点基本以经济发展的状况作为决定是否实行“省管县”的标准,在这种标准下会加剧各个县区发展的不平衡；另一方面“省管县”可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构.
二、财政“省管县”体制改革案例分析
在中国所有省份中,海南省与其他各个省份的情况都有所不同,从1988年海南建省成为经济特区起,由于土地面积小、人口数量少,实行市县分治,市只管理城市本身,县由省直接管理,取消地区一级政府,由省政府直接领导18个县（市）和洋浦开发区.从2008年10月起,作为地方政府降低行政成本、增强县域经济活力的重要尝试,海南省又一次性向所辖市县下放197项行政权力,在财政体制改革的同时开始了行政体制的改革.
地处东南沿海的浙江省是最先实行“省管县”体制改革的经济发达省份.2002年,浙江省下发“40号文件”,文件用四个字表述了扩权的总体原则――“能放都放”.在经济方面,把地区一级的经济管理权限直接下放给省内20个县（市、区）,涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面.此后,这种直接管理还拓展到社会管理职能方面,如出入境管理、户籍管理、车辆管理等,重点是县级财政直接对省负责.2006年,浙江省又再次出台文件,开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作.另外,我国首部推进扩权强县的省级政府规章――《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》从2009年8月1日起正式施行.这标志着浙江第五次向县一级人民政府下放经济社会管理权限,443项审批权限一次性下放,被专家们称为“浙江最大一次权力下放”.
王丽娅（2010）对“省管县”体制的海南模式与浙江模式进行了分析与比较.她认为,海南模式解决了以往省里管得过严过细而同时权利被上收的问题,带动了县级政府的积极性,但是县级政府权力监督的难度大,并且在中国大部分地区很难实施.“省管县”改革的浙江模式极大地推动了浙江省县域经济的发展,但仍存在一些不足,包括“政府的财权与事权划分不清”,“市场分割与县域恶性竞争”等缺点.
作为实行“省管县”财政管理体制改革试点的西部省份,甘肃省“省管县”财政管理体制改革试点工作从2007年开始,当时有16个县市列入首批改革试点.2009年,甘肃省再次将25个县纳入“省管县”财政管理体制改革试点.2011年,“省管县”试点县又增加了26个,试点范围已经覆盖了67个县.
刘书明（2010）在对榆中、礼县、泾川、古浪等4个试点县实地调查的基础上,全面分析了甘肃省实行“省管县”财政管理体制改革试点的政策效应.他认为,省管县财政体制改革提高了财政资金的运转效率与财政支出均衡度,提高了县级财政保障能力与县级政府调控自主权,促进了甘肃省县域经济的发展.但是仍然存在一些问题,包括与省管县财政管理体制改革试点相关的各项配套政策措施尚不完善,县级财政支出能力难以完成县里基础设施和社会事业的建设任务.
河北省是我国县级单位最多的省之一,县域经济发展水平差异较大,情况比较复杂.截至2010年底,河北省总面积为187693平方公里,辖11个地级市、36个市辖区、22个县级市、114个县,数量约为江苏省的两倍、浙江省的三倍.按照现行行政区划,如果全国全面实行“省管县”,平均一个省级单位面对的管理单元为68.2个,而名列前茅的河北将达到147个.
宋凤轩（2010）以河北省为例,对“省管县”财政体制改革中的成效与问题进行了探讨.在进行“省管县”财政体制改革之后,河北省县域经济快速发展壮大,县级财政困难局面明显好转,调动了县级政府发展经济的积极性,特色县域经济不断涌现.而改革后,省级财政管理单元的增加和管理半径的扩大,致使省级财政感觉应对困难,而设区市与直管县之间“争收争利”现象日益显现,市域内的跨区域公共产品的提供也出现了矛盾.
三、对财政“省管县”体制改革的建议
“省管县”改革应该综合考虑当地经济社会发展情况,因地制宜,不能搞一刀切.在“省管县”体制改革问题上,应适当下放改革的权力,让地方来决策.以一刀切的方式来推行各种改革,这本身就是一种高度集权,与通过改革来实现放权和分权的初衷是相悖的.
作为发展中大国,我国的区域差异明显,各个行政区的地域面积、人口规模与密度、发展条件、所处的发展阶段、工业化水平、城市化程度、人文历史等等,都无法相比.这种巨大的差异性造成了改革中的复杂性,任何一项改革都不能一刀切.我国省级以下的行政体制和财政体制,都应当允许多样化.
1.在改革条件不成熟的地方继续实行“市管县”体制
在一些地方暂缓或者不推行“省管县”改革,继续实行“市管县”也是今后推进我国城市化的必然要求.推进城市化是我国经济、社会发展所必需的,也是经济社会发展的必然结果.而我国当前的人口城市化率仅仅40%出头,城市化进程处于中期.在这种情况下,如何给城市化留出必要的空间仍是不可忽视的重大战略问题.如果矫枉过正,城市化受到挤压,将会给我国的工业化造成障碍,也不利于国土空间的优化和节约.按照城乡统筹发展的要求,以工补农,以城带乡的政策将不是权宜之计,从以工补农和以城带乡的具体方式或途径来看,“市管县”仍是一种重要的方式.发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用是不可缺少的,也是经济发展过程中不可逾越阶段.尤其是经过多年的发展,中心城市的实力已经大大增强,与20世纪80年代的情形相比已不可同日而语,统筹城乡发展,中心城市是个不可或缺的重要载体.
2.针对不同的地区采取不同的改革方式
对于已经初步形成区域经济一体化,城市群落正在加速形成的发达地区,不应推行省管县,可考虑撤县建区,将近郊的一些县改为市辖区,逐步实现郊县功能的转化,促进城市群落的形成.人口密度相对大的东部省份,可以将距离中心城市不足30公里、100万人以下的县改为区.原有辖区内的县依然保持“市管县”体制,以带动这&#
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20123;县的发展.对于欠发达地区,应该根据当地具体情况循序渐进地进行改革.对于人口规模、面积较大,且又有发展潜力的县,可以考虑实行省直管,以促其更快发展成为新兴城市,待条件成熟再升格为地级市,调整相应的行政区划.对于粮食生产基地,区域分工定位为非工业化、非城市化的地区,可以实行“省管县“,一方面可以通过省的转移支付增强当地的基本公共服务能力；另一方面,也有利于减轻中心城市的负担,以促进中心城市更好更快地发展.
3.加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调
在实行“省管县”后,市县区域发展统筹规划更多地需要省级政府的协调.在“省管县”对城乡统筹产生负面影响,不利于城市化进程推进的时候,需要切实加强省级政府对城乡规划的重视,协调好市和县的关系,促进生产要素的合理配置和流动,实现资源集约利用和城镇有序发展,避免市县之间的关系出现新的分割.省级职能部门要在城乡建设中加强有效指导,以达到加快市县经济和社会可持续协调发展,最终实现城乡一体化的目的.