我国地方财政体制改革趋势的判断与

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摘 要：随着社会发展,我国在经济社会领域出现的一些矛盾引起了人们的关注,而这些问题无一不与财政体制相关.本文通过分析我国地方财政体制发展,提出了我国地方财政体制的发展趋势.即在已建立的体制的基础之上,重点关注民生同时兼顾资源的有效配置,以进一步发展和完善公共财政体制.最后阐述了相关政策建议,并分析了未来地方财政体制所需的外部环境和相关机制.

关 键 词 ：地方财政 财政体制 改革趋势

我国地方财政体制从1978年随着市场经济的改革开始调整,经过统收统支,到划分收支、分级包干,再到94年的分税制的确立,已经逐步建立起了与市场经济相适应的公共财政制度.新中国成立到改革开放之前,中国财政体制逐步走向放权,但是都有一个绝对的前提,就是国家对经济资源的全面控制.改革开放后,随着社会主义市场经济体制的确立,分税制的完善,我国已逐步建立起了与市场经济相适应的公共财政制度.从我国目前的财政制度改革实践来看,财政制度的变迁和经济制度的变迁是逻辑相一致的.但同时,随着市场经济的发展,中国社会出现了一系列经济社会问题：上学难,看病难,就业难以及环境污染严重等等.这些问题与地方财政体制息息相关,因此应值得我们反思,地方财政体制未来的方向在哪?鉴于此,本文分三部分阐述.第一部分总结我国地方财政体制发展,主要是从改革开放之后.从目前财政主要问题出发,总结我国地方财政体制的发展方向.第二部分阐述了如何推进注重民生和效率的公共财政制度,即应该采取何种政策措施.最后,任何一种制度的顺利实施都需要与之匹配的外部条件,因此,本文的第三部分论述了制度环境的重要性及其内容.

一、地方财政体制改革的发展与未来方向

1.我国地方财政体制发展之路（1978至今）

要知道未来发展方向,我们应该知道过去做了些什么,现在的情况怎么样.因此,本文首先回顾了改革开放至今,地方财政体制的变迁.改革开放后30年,可以以90年代中期分税制改革为分界,分为前15年和后15年.总的来说,以下几个方面值得关注：

（1）地方财政收支比例

地方财政制度是中国财政收支变化的直接决定因素.通过回顾30年的与地方财政收支比重,我们可以清楚看到财政制度的改革历程.在改革初的5年内,"分灶吃饭"基本奠定了地方财政收入的比例.1985年和1988年,财政包干制的推行,地方财力大大增加,直到分税制前达到最高峰.分税制后,虽然地方收入减少,但是支出比例在近20年内一直在60%以上（统计来源：中国统计年鉴2007、2008）.

（2）省以下财政体制管理模式

中国的财政体制是所谓的"下管一级"的体制,即与省、省与市、市与县、县与乡分别制定两级政府间的财权和事权.和省之间的体制通常起到示范性的作用.分税制之前,各级政府普遍采取的是与省之间的"财政包干制".分税制规范了和省级政府之间的收入分配办法,和省级的划分体制固定下来了,但是省以下的财政体制并没有发生相应的变化,且"省内分税制"形式多样.从目前的情况来看,越到基层,包干制的做法越普通.

（3）转移支付体系

自分税制以来,政府间财政转移制度一直是地方财政支出的主要来源.从现实的情况来看,分税制以来,地方政府支出要远大于收入,缺少的部分均来自的转移支付.转移支付主要问题是转移支付的规范化,决策程序的监督方面都需要进一步加强.

（4）地方财政支出结构

在中国的财政体制下,公共投入的责任更多地落在地方政府身上.然而,至少在基础设施上,中国演绎出了一个罕见的有效机制,大大领先于同水平发展中国家.与此同时,中国人力资本投资和公共服务投入却存在着令人尴尬的不足（傅勇、张晏；2007）.就拿"教育经费占GDP的4%"这个目标来说,中国一直都没有实现.

2.未来发展方向

基于以上分析,本文认为,我国地方财政体制应在已建立的公共财政制度框架的基础上,更加注重民生建设,同时兼顾资源配置效率.

（1）注重转移支付体系的不断完善

财政支出注重民生建设与转移支付有着重大的关系.周飞舟（2010）对转移支付体系的分析得到,虽然从全国的总量上来看,集中的税收收入大部分都作为税收返还和转移支付下拨到了地方甚至县级财政,但是从结构上来看,转移支付既存在着地区上得不平衡,也存在着拨付方式的缺陷.从地区上来看,中西部地区的县乡财政得到的人均转移支付是相对最少的.从时间上来看,财力性的转移支付直到2000年也只占到转移支付总量的10%,完全不能够对分税制后县乡财政的缺口起到真正的弥补作用.财力达不到,农民负担问题不能解决,居民的基本公共服务亦的不到保证.

（2）明确省以下分税制度

中国政府间财政体系中存在一个重要的问题,在省以下不同级别的政府间缺少一个清晰的责任安排制度.这种现象自从1994年财政改革后尤为明显.省级政府的反应就是从下级政府税收收入中取得更大的份额,在这一时期县乡政府在财政上受到了最大的伤害（陶然等,2007）.中国当前的财政转移制度是建立在与地方政府间事权、财力与财权尚未明确划分的基础之上,更何况是省以下.事权、财力与财权的明确划分是规范化公共财政制度形成的重要标志之一.各级政府事权没有明确界定,也就无法准确界定各级政府的标准支出,规范化的转移支付也就无从说起.周飞舟（2010）分析,分税制之后,在层层分税的作用之下,农业税就成了县乡财政增收的支柱.这不但带来了县乡财政危机,也带来了日趋严重的农民负担问题.因此,明确省级以下财政制度安排是适应社会发展的重要内容.

（3）与环境保护相适应的可持续发展道路.

保护环境,不论是从资源配置效率,还是从整个社会发展角度,都值得被重视.中国目前在环境保护方面,总体上滞后于经济社会的发展,在财政政策上,没有开征专门以环保为目的的税种.但现行的税收体系包含了一些环境税收优惠政策.增值税在资源综合利用和废物回收方面有一些优惠措施.2008年实施的新《企业所得税法》,在环保方面也制定了一定的优惠政策.在新的形势下,构建注重环境保护的财政制度,有利于从生产、流通、分配、消费等经济活动全过程的各个环节减轻环境污染. （4）财政透明度

蒋洪在2007年在全国政协上的发言,提出"阳光财政",再一次使得财政透明度得到重视.上海财经大学公共政策研究中心,从2009年开始对我国省级政府财政透明度展开调查.以100分为满分计,2010年我国省级部门机关透明度的平均成绩只有3.21分.地方财政加大透明度是提高资源效率,发挥财政作用的重要条件.

二、地方财政体制改革的政策导向

财政体制改革的目标是规范政府间财政关系,促进不同级别政府间的分工合作,并最终促成激励相容的财政体制.但是,学者们基于事实的经验或实证分析,却得到了不同的结果.（1）地方政府间分工合作几乎没有,相反竞争激烈.并且,地方保护主义盛行.导致市场割据,资源配置扭曲,地区之间的不平等等问题（沈立人、戴园晨,1990）.但是,这种竞争亦被大部分学者们认为是中国近30年经济高速增长的一个主要原因之一（周黎安,2005）.（2）激励方向与公共财政方向有所偏离,特别是民生财政方面,这一点在第一部分已有所分析.在现有财政体制下,地方政府发展经济,提高财政收入的激励很足,但是在这种激励体制下,地方政府发展却忽略了环境问题和民生问题.

总的来说,政策制定应使得地方行为与策略趋同.王美今、林建浩和余壮雄（2010）利用空间面板计量模型来考察中国地方政府同级以及和地方之间的策略趋同性问题,结论显示：在地方与之间,地方政府在宏观税负、支出相对规模和基本建设支出这三项政策上跟随效仿政府,但政府的科教文卫支出政策未能对地方政府产生强而有力的影响.这就值得我们进一步思考,为什么大力强调民生支出,而地方却不能做到行为趋同.的相关政策措施在此应起到相应的作用,这不仅仅涉及到地方政府,还涉及到企业和个人的相关政策措施,例如环保税的开征,收入分配的调整等等.

三、实现财政制度转变的制度因素

中国的财政制度改革是在解决一个又一个现实问题的基础之上,逐步走向规范化的.从总体上来看,中国财政改革之谜的最终仍然需要通过财政制度的规范化和公共体制的进一步完善,在尊重市场规律的前提之下,实现财政制度的法制化和化.只有如此,财政制度改革的成果才能得到保留,财政制度改革所带来的红利才能正在经济社会发展中得到充分的体现.

1.财政制度与经济体制的相适应

纵观中国30年的财政改革之路,财政改革与经济体制改革是配套进行的.1978-1983年,是中国经济改革的起步阶段.1978年第十一届三中全会确定了以经济建设为中心,改革者亦认识到财政体制表现得过于集权,和政府开始了"分灶吃饭".1984-1991年,有计划的商品经济,使得改革重点从农村转向城市.税制改革主要是适应市场主体竞争,并实现间接宏观调控.分税制改革的逐步实现,适应社会主义市场经济的要求.市场经济下的政府间财政关系应有助于统一市场的形成.政府间事权的确定,收入分配的均等化,转移支付的规范化均是符合市场经济的公共财政.1994年,中国已经开始建设公共财政,1998年明确提出构建公共财政框架.近年来,中国政府正在进一步完善公共财政体制,就是对市场经济改革做出的回应.

2.法律规范化

财政的法律规范化是财政制度改革中重要的一环.不以法律为依据的财政行为,多是行政首长干预的结果,而且非法治社会下的财政违法行为,相关责任人不易受到处罚.随着法治社会的建设,违反财政法律法规的行为信息披露将越来越多.行政部门之间的权力相互制衡,一定程度上也有助于缓解相关问题.当今,中国转移支付框架的建构首先要做的是通过政府间转移支付的立法,确定转移支付制度的战略规划.比如,建立财政拨款专家委员会和政府间转移支付理事会（杨志勇、杨之刚）.同时,财政法律体系的完备也要求要有规范的政府预算体系.

3.政府治理的有效性

绩效评价,地方政府激励方向的趋同,在第二部分已有阐述.这里要强调的是制度设计的完善.在提供有关民生的公共品,如教育、医疗和社保等,地方政府拥有比政府更重要的信息优势.用赫希曼（Hirschman,1970）的话来说,如果前期的改革主要运用了"退出"和"用脚"机制,使得地方政府为了追GDP和吸引外资而展开了Tiebout意义上的竞争的话,下一步的改革应该适当引入"呼吁"的机制来改进地方政府和基层政府的治理.如果不能适时地推进这两个方面的改革,地方政府的行为很有可能从"援助之手"变成"掠夺之手",随着时间的推移,地方政府会更容易与地方性的有势力的利益集团合谋（王永欣等）.

4.农村改革

与经济改革相适应的财政体制改革改变了中国经济的面貌,整体上提升了城市和农村的物质水平.但是城乡收入差距,农村基本公共服务等问题也成为了社会经济中的主要问题.中国经济改革从农村起步,"三农"问题历来受到重视.农村税费改革,粮食直补、农村义务教育经费保障机制、农村合作医疗制度和助力农村"低保"制度等等,农村的公共财政建设正在逐步走向完善.地方财政体制的健全离不开农村改革的完善.