我国社会组织总体情况

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国家“十二五”规划纲要强调培育发展和监督管理并重的社会组织发展原则,充分体现了政府在今后五年乃至更长时期内,对推动社会组织在社会管理领域发挥更大作用的政策意图和决心.同时,从社会组织的发展诉求和人民群众的需求角度来看,推动社会组织发展已经成为一个毋庸置疑的社会共识和发展趋势.那么,摸清现阶段社会组织发展的基本情况和存在的问题,并针对性地解决这些问题就成为当务之急.

一、我国社会组织发展的基本情况

(一)数量和结构

改革开放以来,我国社会组织发育呈现出加速发展的态势.尤其是近年来,我国各类社会组织数量稳定增长,质量有所提升.截至2011年底,全国共有正式登记注册的社会组织46.2万个,比上年增长3.7%；其中社会团体25.5万个,比上年增长4.0%,占全部社会组织的55.19%；民办非企业单位20.4万个,比上年增长3.1%,占44.15%；基金会2614个,比上年增长18.8%,占0.66%.从目前我国社会组织发展数量和结构来看,基金会发展得最快,基数很小,社会团体和民办非企业单位发展较快,基数较大.其中,民办非企业单位相比2001年数量增长了150%,增速最快,发展潜力较大；社会团体增长了97.7%.

目前的统计只针对三类正式登记注册的社会组织,对备案制社会组织的情况缺乏全国性的统计数据,对在工商部门注册的社会组织类型,以及既不登记、也不备案而实际运行的社会组织情况更是缺乏掌握,所以远不能体现出我国社会组织的实际发展情况.据专家预测,目前我国约有300万社会组织未登记,近九成社会组织处于非正规状态.按此规模估算,我国社会组织总量约在400万家左右.

从社会组织从事的行业结构看,2011年,全国社会团体中,农业及农村发展类、社会服务类社团在整个社会团体结构中所占比例持续保持较高水平,分别占20.43%和13.33%.民办非企业单位中,教育类占比最高,占到51.4%,社会服务类和卫生类其次,分别占比15.6%和10.6%.全国共有公募基金会1218个,占46.6%；非公募基金会1370个,占52.4%；境外基金代表机构26个,占1%.非公募基金会的占比首次超过公募基金会,并且呈现出较猛的发展势头.

(二)社会贡献

近年来,我国社会组织从业人员数量、固定资产金额、增加值及其比重均呈上升态势,有效保障并提升了社会组织提供社会服务、参与社会管理的综合能力.2007—2011年,社会组织从业人员数从456.9万人增至599.3万人,增长31.2%；固定资产总值从682亿元增至1885亿元,增长1.76倍；社会组织增加值从307.6亿元增至660亿元,增长1.15倍,占第三产业比重保持在0.32%左右.社会组织在经济领域呈现出日益活跃的发展态势.

(三)分布情况

无论是社会组织总体,还是三种不同类型社会组织,在我国省域间的分布都非常不均衡,呈现出很高的空间集中度,少数省份拥有着较大部分的社会组织.根据赫芬达尔—赫希曼指数（IHH）①,民办非企业单位的地理集中程度最高,然后分别是基金会和社会团体.我们将每十万人拥有社会组织个数作为衡量地区社会组织密度的指标,根据图1、图2能够清晰地反映出民办非企业单位在各省的密度分布差距较大,社会团体的省际密度分布较为平缓.

社会组织在省域内的数量分布与人口规模、经济发展水平、城市化率、市场化程度相关.如果不考虑其他因素的影响,社会组织的数量与人口规模存在显著的正相关,人口规模越大的省份,各类社会组织的数量和总体数量都越多,相关性达到0.859.各地社会组织的数量与GDP之间存在非常高的正相关关系,说明经济发展水平越高的省份,各类社会组织的数量也越大.

二、社会组织发展存在的问题

(一)缺乏社会理念和环境基础

首先,社会共治理念尚未培育起来.我国计划经济体制下形成的政府一元化管理的惯性力量依然制约着人们的思想与行为.政府部门对社会组织参与社会管理仍然心存疑虑,不敢放手让渡社会管理和社会服务空间；同时,政府对社会的长期全面介入,导致社会公众对政府依赖心理根深蒂固,对政府之外的其他主体参与社会管理和服务缺乏基本的认同和信心.其次,社会组织与政府部门及事业单位的关系尚未理顺.许多社会组织都是在政府职能部门的主导下建立起来的,或者挂靠部门是政府机关,成为“官办社会组织”,很大程度上依附于政府,难以自主运作.同时大量民办的草根社会组织的生存空间狭窄,与官办社会组织在资源获取上存在不平等竞争.第三,社会组织成长发育的制度环境尚存在障碍.社会组织在税收政策、投融资、土地和场所、人才队伍等多个资源获取环节缺乏顺畅的制度保障,甚至存在制度掣肘,社会组织发展步履维艰.

(二)缺少政策指导和法律支撑

法律法规是社会组织发展的制度保障.目前我国社会组织发展缺乏制度层面的顶层设计,政策、法律上的支撑作用落后于现实需要,甚至出现空缺.对于社会组织的规范,主要依据国务院颁布的三个条例：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》,以及相关的实施办法.这三个条例立法层次比较低,制定或修订时间都较早,有关规定及其内容已不能适应实践发展需要.这就使得我国的社会组织培育发展依然存在着一定程度的随意性和盲目性,就整体而言仍处于发展的初级阶段,一些基本的问题至今还未得到很好地解决.比如各地政府运用财政资金以及福利彩票公益金购买社会组织服务,至今还未见统一的法律条款加以明确规范,有些地方甚至尚未制定明确的购买机制就急于拨付财政资金,很容易出现政府资金使用目标不清晰,非但不能推进社会组织能力建设,还会引发社会组织不公平竞争或者向政府寻租等新问题.

(三)社会组织管理体制存在问题

我国现有的社会组织管理体制可以概括为“归口登记,双重管理,分级负责”.在计划经济体制下,国家在对社会团体归口管理是出于满足政府部门的管理需要和规避相关风险需要,而不是以促进社会组织的发展为目标的.对于社会组织来说,这种管理体制大大限制了其发展,产生两个问题：一是大量的社会组织因找不到合适的业务主管部门或达不到登记条件而无法依法登记,并因此成为非法社会组织；二是业务部门对所管理的社会组织的行政干预.目前除登记、备案的社会组织以外,在工商登记或者以非法身份进行运行的社会组织数量众多,管理部门不掌握这部分组织的基本情况,缺乏必要的监管,使得社会组织的健康发展受到影响,而且监督环节和评估环节的行政化管理痕迹明显. （四）社会组织自身能力较为薄弱

一是资金匮乏.相当一部分社会组织财力薄弱,资金来源依赖政府财政,自主筹资水平普遍较低,资金来源持续性差.与欧美发达国家相比,我国企业、个人捐赠额少,社会捐助不足的问题短期内难以解决.二是人才匮乏.特别是缺少从事社会工作的专业专职人员,其次是缺少年轻人才和高学历人才.三是部分社会组织治理机制不健全.缺乏必要的组织架构、财务制度、运行规范等,管理和运营随意性大,成长力不足.四是缺乏必要的组织目标和公益理念.由于缺乏资金等必要资源,一些社会组织逐利倾向明显,或者对政府财政资金过分依赖而丧失组织发展目标,长期则导致组织公信力不足,发展难以为继.

三、政策建议

(一)推进思想观念转变

推动政府部门及全社会解放思想,转变观念,逐步适应社会组织参与社会管理和服务的基本格局.推动建立“大市场、强社会、精政府”的社会结构和形态.推动政府部门加快思想观念转变,逐渐从重经济建设向重社会建设转变,从重经济管理向重社会管理转变,由侧重社会控制向注重社会服务转变,从凡事亲力亲为向引入社会力量、多方参与、共同治理转变,树立统筹兼顾、协商协调的理念,充分调动人民群众的积极性,形成社会管理合力.

加快研究、尽快出台国家层面推进社会组织发展的政策意见,明确和强调社会组织在社会建设中的积极作用.鼓励各地出台符合当地实际情况的针对社会组织发展和管理的政策方案和实施办法.推进社会组织分类发展,严格规范管理互益型社会组织,重点培育发展公益性社会组织,扶持发展慈善公益类组织,积极发展“孵化器”型组织,倡导、培育公益性社区社会组织.鼓励社会组织分工协作,推动形成由资源筹集—服务提供—能力培养—第三方评估等不同类型社会组织形成的多层次、全功能的社会组织生态链条.鼓励地方探索社会组织管理体制和方式的改革.

(二)加快推进相关立法

研究并制定一部社会组织的基本法,将各种类型的社会组织置于一个统一的法律框架下,推动形成由法律、行政法规、地方性法规及部门规章等构成的社会组织法律体系.对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等做出明确规定.推动各项法律法规的衔接和整合,确保社会组织依法规范和健康发展.加快修订社会团体、基金会和民办非企业单位三个登记管理条例.在修法之前,夯实法律实施的基础.从法律上明确社会组织财产的公益属性并加大保护力度.从法律上明确社会组织参政议政、表达合理诉求的渠道.在人大代表、政协代表中增设社会组织代表界别,适当增加比例和数量.有关部门在规划行业发展、制定行业标准、研究相关领域改革发展的重大决策时,听取社会组织的意见和建议,促进社会组织参与政府决策.

(三)改革登记管理制度

改革社会组织登记管理体制.建立统一登记、协调监管、分类指导、重点支持的社会组织管理和发展新体制.逐步推动部分具备条件的社会组织实现向民政部门直接登记,业务主管部门由必要条件变为自选条件.建立和完善城乡社区社会组织备案制度,推动达不到法人登记标准的社会组织到所在地的县（市、区）级民政部门备案,日常活动由所在村或社区居委会指导和监督；社会组织成员跨村（社区居委会）的,其日常活动由所在乡镇（街道办事处）指导和监督.对于长期不开展活动名存实亡的要予以撤销登记.建立部门之间协调配合的监管体系,针对社会组织的不同类别建立分类指导的制度形式.

(四)加强自身能力建设

加快推进政社分开,确立社会组织的独立地位.依附于党政部门的社会组织,尤其是对于事业法人、社团法人双法人登记的社会组织,尽快与政府部门实现彻底脱钩,确保社会组织独立行使决策、人事、财务、分配等方面的自主权.

完善社会组织治理结构.推动社会组织建立健全组织章程和组织架构,明确组织目标和发展理念,坚持社会组织的非营利原则.建立社会组织信息披露制度,规范各类服务收费,开展行业自律和他律,提高社会公信力.

加强社会组织人才队伍建设.广泛宣传社会工作者的职业概念,大力推动专业社工在社会组织从业者中的比重.创新人才培养、选拔、任用、评价、流动和激励机制,拓宽职业社工的发展晋升空间,为社会组织留住人才.推动建立社会组织管理和服务人员培训制度,实行持证上岗,实现社会组织与职业学校、高等院校的联合培养,建立专业化队伍与志愿者队伍相结合的服务机制.

推动孵化器型社会组织的发展.鼓励支持性社会组织发展,为广大社会组织提供资金、培训、管理和服务等多方位的支持,实现社会组织领域的多样性、差异性,并形成分工合作的局面.

(五)创造有力政策环境

推进社会组织财政税收制度改革.鼓励各地制定政府购买服务的实行办法和相关目录,明确购买主体、购买对象、购买范围、实现机制以及统一的购买平台.将政府购买服务资金纳入财政预算,并逐年增加比例.拓宽社会组织筹资渠道,支持和引导民间力量投入社会组织,畅通社会捐赠渠道,推动社会捐赠资金下沉到基层社会组织.鼓励金融机构创新金融产品,为符合条件的社会组织提供信贷服务.开展非营利组织免税、公益性捐赠税前扣除等资格认证,实现政府购买服务资金免税政策,保障社会组织依法享有税收优惠待遇.

按照突出重点、分类实施的原则,在工商经济、社会福利、公益慈善和社区社会组织等近期重点发展领域的优先扶持项目中进行试点,设立扶持社会组织发展专项经费,用于社会组织从事社会管理和公共服务工作.

注：

①它是每个省份在特定类型（或所有）民间组织中所占份额百分比的平方和,可以刻画某种民间组织在省份之间分布的不平均程度.它的取值范围为0到10000,越高则地理集中程度越高.

（作者单位：国家发展改革委社会所）