我国社会组织去行政化的路径

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作者简介：谢娆（1990-）,女,汉,湖南娄底,公共管理学说是,湘潭大学公共管理学院,行政管理理论与实践.

摘 要：随着改革开放的不断推进和深化,我国各类社会组织也在不断的发展壮大,在经济发展、社会管理中发挥着越来越重要的作用.但是我国社会组织的产生、管理、运行等方面存在行政化特征,影响了社会组织作用的充分发挥,要想加强和创新社会管理,有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”,形成政府与民间“共同治理”的结构,出路在于去行政化.本文将通过分析社会组织行政化的表现、成因,从而提出可行性建议.

关 键 词：社会组织；行政化；去行政化

社会组织是解决各种社会问题的自主力量.中国社会组织虽然发展态势良好,但其产生方式、监督管理、资金筹集、人事编制和内部治理等方面存在明显的行政化特征.社会组织的行政化,是指社会组织在一定程度上被置于政府体系之内的现象,出现“准政府组织”的特征.社会组织行政化不仅不利于政府职能转变与公民社会的构建,也不利于社会组织自身功能的发挥与发展壮大.为此,必须通过转变观念,树立新型的公共管理理念,加强社会组织自身能力建设等方面进行改进,从而促进社会组织健康良性发展.

一、我国社会组织行政化的表现

1.产生方式化

从产生方式来看,社会组织的产生主要来源于以下两种途径,一是社会选择,二是政府选择.①目前,我国大多数社会组织是由适应党和政府的工作需要由上而下分化而成的,基本上是官办社团.这类社会组织的出现的原因在于政府自身能力有限,无法满足人们日益变化的需求,为了缓解这个矛盾,政府把一部分社会管理事务的管理权限委托给社会组织.它们同政府组织一样,具有较为严格的组织结构、完善的规章制度和严格的上下层级关系,同时政府还让他们合法获取民间的社会资源,赋予他们相应的工作职责,要求社会组织成立时必须征得其业务主管单位的审查同意,并按照相关法律、法规、条例来注册登记,否则,就是非法团体.这完全违背了社会组织的自愿、自主的原则,使得根植于民间的社会团体从产生开始就深深地打上了行政化的烙印,带有浓厚的“官办“色彩.

2.人事安排行政化

我国社会组织的建立主要是自下而上和自上而下两种方式.在第一类的社会组织中,由于主要依靠志愿者开展活动,但是都必须在登记注册后才能正常开展工作,在这一类组织中,实际控制于政府主管部门.在第二类的社会组织中,基本的工作人员几乎都来源于政府的各级机构,这些官员利用政府职权管理社团的事情,在很大程度上,一些社会组织的主要决策权几乎都被架空,实际权力牢牢掌握在政府手里.在我国,社会组织也有一定的行政级别和人事编制,这就大大强化了社会组织的行政性.这样的人事安排把社会组织的实际运行也纳入行政运行体系之中.

3.经费来源行政化

资金的筹集是社会组织所必须具备的能力之一.只有能够独立筹集到组织运行所需的资金,才能够不依附其他任何组织,从而真正的进行有效的自我管理,才能保持社会组织的独立自治性质.②目前,我国社会组织的经费来源主要是政府提供的财政拨款和补贴,我国社会组织筹集资金的能力非常弱,渠道少,经费来源对政府的依存度极大,社会组织的运行依然没有“断奶”,依然要高度依赖政府的财政支持.经济上不独立,难以摆脱其他方面的独立,这就导致社会组织的久久不能实现独立和自治.

4.管理运行行政化

我国社会组织登记管理实行的是双重管理,是指对社会组织的登记注册管理和日常性管理实行登记管理部门与业务主管单位双重审核、双重监督、双重负责的体制.在这种管理体制下,业务主管单位对社会组织的控制无所不在,社会组织只有首先成为政府所属的有关职能机构所能够控制和监管的附属组织,并接受其管理和控制,才能通过登记注册成为合法组织的限制,大大削弱了社会组织的独立性和自治的可能性.在社会组织内部,也存在着行政化现象,社会组织有其规章制度、职位等级、运作流程等,都具有“准政府”性,社会组织也像政府一样有着级别差异和运行模式.这些都使得社会组织具有“官僚”性.

二、我国社会组织行政化的成因分析

1.传统思想观念的制约

一方面,受我国中传统“官本位”思想观念的制约.这种观念对我国影响根深蒂固,常常将社会组织的重大事项的决策权与日常运作管理权集中在少数人手里,破坏了组织的.在这种观念的影响下,即便是政府要去行政化,在社会组织从事工作的领导者也未必愿意去行政化,在这个的现实情况中,社会组织的领导者是有一定的地位和可以得到一定利益的,如果进行改革,去行政化就会触及到当前很大一部分既得利益者的既得利益.另一方面,受管理理念的制约.我国政府在传统的管理理念中依然把社会组织和政府组织置于相互对立的关系中,对社会组织持有防范、警惕和管制的理念.这种管制理念把社会组织政府组织的附庸,在这种思想观念的支配下,往往会反映到制度设计上的政府本位和官本位,进而导致社会组织具有浓厚的行政化特征.

2.社会组织的边界模糊

社会组织作为一种新的资源配置参与主体,弥补了政府和市场这两种主要的资源配置体系的不足.但是,在实际运行过程中,社会组织所扮演的角色却十分尴尬.一方面,政府越来越认识到其在履行社会职责方面的有限性,对社会组织采取扶持的政策,让他们广泛的参与,承担了原本属于政府的责任,这在一定程度上扩大了社会组织的边界；另一方面,政府把社会组织作为一种政策工具,虽然肯定社会组织的作用但是又不完全愿意下放权力,政府等职能部门会采取各种政策措施、法律法规、税收条例等工具来干预、限制和控制社会组织,约束社会组织自主权的运作,这又限制或缩小了社会组织的边界.所以,纯粹的社会组织可以发展的空间十分有限,在这种情况下,很难保证社会组织的自主性.从这一个方面来讲,社会组织的边界模糊也是导致其自主性弱化,导致社会组织打上政府和组织烙印的一个方面.3.社会组织的财政依赖

社会组织对财政的依赖是造成社会组织丧失自主性的一个充分条件,是其中的关键因素.③在我国,社会组织对政府财政的依赖很大,导致社会组织的自主性的极大弱化和“化”色彩浓厚.由于社会组织资金来源中传统收入减少,在一定程度上迫使社会组织去寻求其他新的资金来源,无疑会对社会组织的自主性产生威胁.在这种收入结构中,政府的财政投入占了绝大多数,社会组织一旦对来自于政府的补助、拨款产生财政依赖时,便会遵循政府的限制条件,听命或执行政府制定好的决策,使社会组织游离于组织使命和契约限制之间.④使社会组织成为政府组织的附庸.

三、我国社会组织去行政化的路径选择

(一)转变观念,树立新型的公共管理理念

原来的管理格局是企业承担、政企合一,这种管理结构现在已经发生了结构性的变化.整个社会事务通过大量的社会团体、中介组织去联系,服务各个不同的群体,形成了一种新格局.现在通过这种新的结构形式来密切联系群众、动员群众、服务群众,来维护一个社会的稳定.服务性的工作都归到社会组织中去,这实际上是社会的重要缓冲带,许多矛盾不用一下子集中到政府,而是由大量的社会组织去协调、解决.只有社会组织的发展,政府才能从大量的社会事务中解放出来.只有发展社会组织,才能真正改变过去陷入的政府机构精简膨胀、再精简再膨胀的怪圈.随着经济的发展和社会公共事务的增多,“全能政府”的理想已经成为神话,政府不可能对社会生活的方方面面进行微观指导,政府的职能只在于那些社会管不了、管不好、不能管、不愿管的各类公共事务.转型时期,必须转变传统的政府是提供公共服务与公共物品唯一乃至最佳机制,政府应垄断公共事务的狭隘陈旧观念,打破公共行政等同于政府行政的传统模式,树立一种更、更开放、服务型的公共行政理念.

(二)合理界定社会组织的边界

公权的自我膨胀侵犯了社会组织的边界,社会组织偏离了其使命,是社会组织行政化色彩浓厚,势必会影响到社会组织的生存与发展.为此,进一步合理界定社会组织的边界、重归社会组织的使命是实现社会组织去行政化最为重要的一环.⑤在目前,几乎都是政府对社会组织的单方面要求,内容多为规定社会组织的责任和义务,政府可以监督、检查与要求,但却没有赋予社会组织对等的权利,让社会组织处于附属状态.首先,纯公共产品应由政府提供.社会组织仅仅是政府失灵时有效的补充,社会组织不需要承担此责任,政府应该坚守自身应该提供的公共产品和公共服务的边界；其次,社会组织坚守建立时的目的和宗旨,不能存在官本位的思想意识,不要向政府“要权、争权”,更不能成为政府的对立物.要和政府建立合理的沟通与对话机制,合理分担社会建设和管理的责任,把该由政府承担的交给政府、该由企业承担的交给企业、该由社会组织承担的交给社会组织,最终达到“谁家的孩子谁抱走”的境地,既分工又合作,达到政府、企业、社会组织共治的有序局面.

(三)加强社会组织自身能力建设

1.摆脱财政依赖,增强资金汲取力

一个组织必须要有一定的经费才能有效的运转,能否获得充足的自组织资源是社会组织实现自主性和去行政化的重要一环.财物是否独立是衡量非政府组织自主性的一个重要指标.⑥社会组织要采取更透明的运作方式,提高社会组织的公信力,应通过透明的运作制度对其成员和服务对象负责,提供优质的服务.同时应该在资金使用、方案决策、服务过程、服务绩效等方面及时详尽的向公众作出说明,积极推行各项事项公开,方便公众查询,以监督和预

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2.进行资源整合,加强竞争与合作

由于我国的社会组织分属于各级、各类行政部门监管,受传统思维模式的习惯,浓厚的色彩使得社会组织的成立和发展,主要是着眼于争取上级领导的重视,争夺各类发展资源,而不是由社会需要和市场需求决定的,社会组织存在着严重的重复设置和资源浪费的现象.针对这种现象,用传统的行政手段合并、裁减社会组织,以图减少资源分散、实现资源整合的方法是不可取的.借鉴西方的经验教训,最佳途径是由政府有关部门和社会各界人士联合组成,建立一个“社会组织协调委员会”,该委员会掌握政府的资助资金,每年发布项目指导,进行项目公开招标,双赢合作,以指导、调节的方式促进社会组织的转型.社会组织之间应互相支持,共同利用有效和有限的资源,分享管理工作中的经验和教训.各类社会组织逐渐减少对行政主管部门的依赖,整合社会资源,实现社会化转型.

当前,社会组织在社会管理中发挥着不可替代的重大作用,同时也面临着一些严峻的考验.淡化行政色彩可以彰显社会组织的本质特征,突出其应有的地位和作用.社会组织去行政化不仅是对社会组织的革命,更是对政府部门的挑战.我们应该认识到,这些问题的解决并不是一蹴而就的,而是应随着服务型政府的建设逐步向前推进,而这是一个长期的任务.（作者单位：湘潭大学公共管理学院）

注解

①苏晨鑫.社会组织去行政化对策探讨[J].知识经济,2012（13）.

②祝建兵.社会组织行政化及其治理[J].长白山学刊,2011（3）.

③叶常林,许克祥,虞维华.非政府组织前沿问题研究[M].合肥：中国科学技术大学出版社,2009：46.

④叶常林,许克祥,虞维华.非政府组织前沿问题研究[M].合肥：中国科学技术大学出版社,2009：46.

⑤叶常林,许克祥,虞维华.非政府组织前沿问题研究[M].合肥：中国科学技术大学出版社,2009：53.

⑥虞维华.非政府组织与政府的关系：资源相互依赖理论的视角[J].公共管理学报,2005（5）.