我国社会组织监管问题综述

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摘 要：从系统的角度对我国有关非营利组织监管问题的研究进行梳理,从宏观、中观、微观三个层面分别对现有相关研究进行一个系统的概述,旨在为大家展现一个清晰的对非营利组织监管问题的研究体系.

关 键 词 ：社会组织；监管；系统；研究综述

中图分类号：F290文献标识码：A文章编号：1672-3198（2007）12-0067-02

1.导言

自十六届六中会提出要实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局之后,党的十七大进一步明确了社会组织在我国社会管理中的重要地位.在这一契机之下,我们可以预见我国社会组织的发展将会以一种更为蓬勃、健全的姿态出现,学术界也将掀起社会组织研究的新.然而现阶段我国社会组织的发展还很不成熟,要使社会组织的发展法制化、规范化,它们才能真正承担起社会管理的职责.因此,在这一方针的指导下,通过对已有社会组织监管问题的研究进行梳理,清晰未来研究发展的基点,使未来研究在批判借鉴中得到发展,在现阶段具有重要的意义.

2.宏观层面的研究

在这里,我将对社会组织监管问题宏观层面的研究概括为对其指导思想的研究.这里的指导思想是指贯穿整个监管体系、指导整个监管过程的一种理念,是一种意识形态上的东西.当前我国在对社会组织的监管问题上并没有形成一个专门的指导思想,但纵观我国社会组织的发展历史和监管现状,由于对社会组织不信任而对其进行严格监管、在许多领域对其进行高强度的控制的观念在很多方面都有所体现,极大的阻碍了社会组织的自主发展和社会职能的有效实施.

我国学术界虽然没有明确提出社会组织监管的指导思想这一概念,也没有对其进行系统的研究,但许多学者都对这种当前普遍存在于对社会组织监管中的观念进行了批判.如张忠军在批判当前我国对社会组织立法的指导思想时就说到：“现有法律制度在指导思想方面, 表现出”严格管理、从严控制、限制发展“的色彩,等.现有的法律制度的核心是重政府管理, 关注政府权力的行使, 轻权利保障, 公民的结社自由权利事实上受到了较多限制.”

3.中观层面的研究

我国学术界关于社会组织监督问题的研究在中观层面上主要集中于三个方面,就是法制体系、行政体制和监管机制,这三个方面是我国社会组织存在的大环境,无论是对社会组织的监管还是讨论社会组织的发展,都需要在这三个大环境下展开.

（1）法制体系.我国学者对于当前我国社会组织法制体系的研究都存在着一个共识,那就是当前我国有关社会组织的法制体系存在着很多缺陷,在很大程度上限制了社会组织的健康发展.具体来说,主要存在着立法滞后、立法层次低、配套法制的不完善、立法的实体性内容缺乏规定或规定不当等问题.针对当前我国社会组织的法制体系存在的这些问题,学术界提出了许多的改革方案,如提高我国社会组织立法的层次,明晰社会组织的分类；对社会组织的主体合法性、税收优惠、营利活动的限制等运作中的实体内容根据不同的社会组织的类型进行规定等等.

（2）行政体制.对于我国现行社会组织的行政体制,最主要也最受学者们关注的就是“双重管理体制”,使用的是分级管理、限制竞争的原则.贾西津指出,这种管理体制的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力,许多其他学者也对其进行了深入的批判,主要概括为以下几个方面：①“双重管理体制”使得社会组织进入的门槛过高,再加上对非竞争性、限制分支等条件的严格限制,使得很多社会组织都陷入了“合法性”困境；②“体制内”社会组织的自主运作举步维艰,资金来源、机构设置、人事构成等各方面都受到了业务部门的严格控制；③双重管理导致“多头行政”的弊端,部门之间的分工不明确,社会组织的职能发挥受到很大的影响；④政府部门的过多介入还使得社会组织成为了腐败滋生的温床；⑤高门槛使得社会组织在双重管理体制外以各种形式存在,难以将所有社会组织纳入监管系统.

面对现有体制存在的诸多弊端,有学者提出要取消这种管理体制,也有学者认为其在现阶段还有其存在的合理价值,在相当一段时间内将继续下去.虽然学术界在是否取消现有管理体制的问题上众口不一,但对其进行改革成了学者们的共识.张继红认为要对登记机关和业务部门的权责界线进行清晰的界定；贾西津则建议设立专门、独立的民间组织监督管理机构,对社会组织进行相对统一的监管.

（3）监管机制.当前我国社会组织的监管机制主要是偏向于外部监管,而外部监管又主要是以登记机关尤其是业务主管单位的高强度、非理性监管为主,处于一种极不合理的状态.这样的监督机制存在着社会监督环节薄弱、政府相关部门监督不合理、不完善、社会组织自主性受到控制、自律能力发挥的不足等弊端,极不利于社会组织的健康发展和对其行为的有效监管.针对这种情况,学术界的主流观点是要实现外部监管与内部自律的共同发展.外部监管就是指法制、政府、社会三方面的监管,而内部自律就是指社会组织自身自律机制能力的发挥.其中,有学者指出,政府监管除了登记机关与业务主管单位两个主体之外,还要将税务部门、审计机关、检察机关等相关部门纳入进来,并明确规定它们各自的职责范围,实现对社会组织以及各政府部门之间的有效监管.在社会监督方面,陈庆云从舆论监督、竞争环境（即行业监管）、利益相关者（捐赠者和受益者）等方面对社会监督的构成及其重要性进行了分析.而在内部自律方面,井涛则指出,要通过严格遵守适当的程序和章程的规定、机构设置上体现决策、执行和监督的相互分离和制衡来实现社会组织的内部自律.

4.微观层面的研究

从微观层面上来讲,学术界对社会组织监管问题的研究主要集中于社会组织的主体合法性、非营利性、财政收支状况及其日常运作情况这几个方面,并习惯于主要从法律规制、政府监管、社会监督的外部监管和社会组织的内部自律四个层面来对这几方面的监管进行研究.

（1）法律规制.在社会组织的监管体系内,法律规制这一环本身就是一个系统的内容,涉及到了社会组织的建立、运作、发展等各个方面.因此在微观层面对社会组织相关问题的法律规制成为众多学者尤为关注的重点.鉴于我国社会组织主体合法性的取得门槛过高、相关法规不完善的现实,雷兴虎、陈虹指出对社会组织主体资格的法律规制一是要体现结社自由与社团管制的平衡；二是要社会组织的主体资格与民事主体、行政主体的资格区别开来.王名、贾西津则进一步指出要在对社会组织进行合理分类的基础上,赋予其相应的法人资格并实行相应的法律规范.此外,王晓、王莉还提出,对非法人社团应适用合伙的相关规定,由社团的成员来共同承担责任.在社会组织财政收支状况的法律规制方面,各国通用的做法是进行相应的税收立法,从法律上进行严格的财政税收优惠规定,从而作为刺激、规制社会组织财政收支的有效手段.

（2）政府监管.我国当前的政府监管主体主要集中在登记管理机关和业务主管部门,政府高强度的监管渗入了社会组织的准入、财政、人事、日常活动等各个方面,而对其准入阶段主体合法性的监管力度又远大于对其准入后的运营活动的监管,监管极度缺乏适度性和合理性.针对这一现状,学术界的主流观点是对政府监管的主体、力度、权责关系进行重新界定.王名、陶传进建议实行“社会投诉制度+ 政府受理部门+ 政府部门向社会公开其所掌握的信息”的综合模式,来突出政府民间组织管理部门的监督执法地位,使政府从全面干预中退出.而在业务主管单位的改革上,他们还提出可考虑政府采购上发挥业务主管单位的主体性作用,使之主要扮演资源提供者的角色,最后可以达到分领域取消业务主管单位的目标.

（3）社会监督.对社会组织的社会监督是我国现有社会组织监管体系中较为薄弱的一环,而它又本着其监督的有效性和低成本成为了近年来学术界的普遍关注的焦点.在这一环节的研究学者们主要通过借鉴国外的先进经验,围绕着社会监督的理论依据、监督主体、监督方式和途径等方面进行.吴文洁指出,对社会组织实行社会监督的理论依据来自于对非营利组织“公共责任”的追问.周美芳以利益相关者理论为视角,将民间评估机构、媒体、一般公众、同行业组织、竞争者、当地社区、相关的社会活动团体等作为社会组织外部治理的主要参与者提了出来,为我们明确了社会监管的主要主体,并建议我国借鉴国外的治理经验,建立独立的第三方评估机构.而贾西津则明确指出,社会监督机制的首要原则是公开,社会组织需要向公众交代四大责任,即财务责任、过程责任、项目责任、优先权责任,并以主动公开和被动公开两种形式进行交代,以此保证社会监督的有效实施.

（4）内部自律.在中观层面的论述中已经提到了完善的社会组织监管机制应该要实现外部监管与内部自律的共同发展,尤其是在外部监管环境不成熟的情况下.因此如何实现社会组织的内部自律已成为了学术界研究的重要课题.首先社会组织的章程本着其在社会组织内部治理中的重要地位受到了学者们的普遍关注,完善社会组织的内部规范体系、制定明确而规范的章程,成为了学者们的共识.在此基础上,学者们从不同的角度提出实现社会组织内部自律的建议.有学者从社会组织制度构建的角度进行探讨,提出进行最高管理机构――理事会、执行机构――秘书处的制度建设以及基层乃至整个社会组织成员的道德规范建设,来实现社会组织的内部有效治理与自律.有学者则从社会组织自主治理实现的途径入手,指出通过建立强有力并积极进取的理事会、评估和监督使命与战略规划、项目评估和监管、能力监控以及定期安排部门的开放监督日这五个途径,来实现社会组织的自律.

5.进一步研究问题的提出

通过以上的系统分析,可以看出,现有社会组织监管问题的研究体系已初具规模,不仅在中观层面上抓到了当前对社会组织进行监管亟待改善的两个方面――法律体系、管理体制,在微观层面上也对较为薄弱的社会监督、内部自律环节加大了研究力度.但是,我们也不能因为这样可喜的成绩就停步不前,现有研究体系还有不完善之处,我们还需要对其进行深入的反思.基于这样的想法,笔者在现有研究体系的基础上,继续以系统的思维,提出了几个进一步研究的设想：

（1）加强宏观层面的研究.笔者在前面已经提到,宏观层面的研究主要是指对社会组织监管的指导思想的研究.之所以将这一点放在宏观层面单独提出,是因为当前我国有关社会组织的立法以及对其监管的现状都表现出了对社会组织进行严格规制、限制发展的思想.这与我国社会组织蓬勃发展的现状极不和谐,在很大程度上限制了其能力的发挥及其良性发展.针对这种现状,笔者认为,在宏观层面上建立一种良好的指导思想,用以有效指导有关社会组织的立法、监管、发展等方面,是未来学术界研究的重要方向.根据笔者的初步设想,这个指导思想应该根据我国整个社会的发展现状,纳入人权、、结社自由、公平、效率等方面的考虑.并将党的其他大政方针以及主要思想渗透进去,从而也弥补了当前我国社会组织监管体系中缺乏的党的监管这一环.而这样的指导思想如何贯彻、渗透到监管体系的各个环节中去,也是我们未来需要研究的问题.

（2）对社会组织进行分类监管.面对社会组织这样一个复杂的系统,分类研究将是一个很好的方法.从以上分析中可以看出,分类监管的思想在许多学者的观点中已经初见端倪,无论是在有关社会组织的立法中,还是监管制度的制定中,学者们对社会组织进行分类的重要性都有所提及,但却没能形成一种系统的观点.随着十六届六中全会上社会全面管理目标的提出,我们可以预见社会组织将会以更丰富的形式承担起社会管理的责任,更多新型的社会组织将会在更多新的社会领域中出现.

（3）自律与他律的关系探讨.当前学术界对社会组织的法律规制、政府监管、社会监督、内部自律几方面都有着相当的关注,并分别取得了比较成熟的研究成果.但是从系统的角度来看,对自律与他律之间的联系和互动的探讨还不足,只有周志忍、陈庆云等少数作者提到了相关观点.如何将自律与他律有效的结合起来,实现效用的最大化?如何在两者之间进行度的把握,同时实现社会组织的自主性与监管的有效性?自律与他律是否可以互相利用、互为支持,促进两者的共同发展?笔者认为这都是在自律与他律的关系上值得探讨的问题,这些问题的解决可以在很大程度上提高整个监管体系的系统性和有效性.

6.结语

笔者认为,事物是动态发展的,无论现有研究成熟与否,都需要积极顺应这种发展,而且要预见其发展方向,才能为实践提出更为有效、更有生命力的改革方案.因此,本着这样的想法,用系统的眼光审视现有研究,对其进行不断的反思和完善,是每个研究者都应该进行的工作.笔者通过以上对社会组织监管问题研究的初浅认识和建议,希望能起到抛砖引玉的作用.