税收优惠政策:国家干预和调控经济的关键

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[摘 要 ]税收优惠是各国常用的减轻税收负担的措施,它具有引导资源合理配置、促进经济结构调整、给企业提供宽松发展空间等作用.尽管税收优惠政策在经济发展和社会进步方面发挥着重要作用,但同时也增加了税收管理的难度,出现税收流失、浪费财政资源等问题.因此,必须采取行之有效的措施,不断完善我国的税收优惠政策.

[关 键 词 ]税收优惠政策；税收优惠模式；调控手段

[作者简介]高学军,湖南省湘西土家族苗族自治州地方税务局总会计师,硕士研究生,湖南吉首416000

[中图分类号]F123．16；F812．42　[文献标识码]A　[文章编号]1672―2728(2007)05―0050―04

所谓税收优惠,是指国家对特定产业、特定地区的特定交易形式采取的市场竞争和调控手段,是政府为实现一定历史时期的宏观经济发展目标,以相对合理的方式,分轻重缓急地向特定经济主体(投资人)退让或放弃一部分税收收入的鼓励或照顾措施.它是税收制度的重要组成部分,是促进经济、社会和谐发展的有效手段.对税收优惠政策的管理直接关系到税收优惠政策是否能科学制定、有效运行、达到预期的政策效果.尽管我国现行税收优惠政策对促进经济的发展和产业结构的调整起到了重要作用,但其在法律效力、政策导向、调控方式和实施效果等方面还存在诸多问题.因此,我们必须采取行之有效的办法,完善我国现行的税收优惠政策.

一、税收优惠政策是国家税收政策的重要组成部分

税收优惠可划分为直接优惠和间接优惠两种方式.它是税收制度和财政政策不可缺少的重要组成部分.直接优惠主要表现为对企业最终经营成果的减免税,如企业所得税的减免,强调的是事后的利益让度.间接优惠主要表现为对企业税基的减免,强调的是事前的调整,通过对高科技企业的固定资产实行加速折旧、对技术开发基金允许税前列支以及提取科技发展准备金等措施来调低税基.两种方法各有特点,也各有利弊,因而发达国家往往讲求二者的搭配使用.这是因为间接优惠强调事前扶持,能充分调动企业从事科研和技术开发的积极性,充分体现政府支持科技创新的政策意向.而直接优惠是一种事后的奖励,企业必须在赢利的基础上才能享受这种优惠.然而大多数高科技项目在相当长的一段时间内大量投入而没有什么赢利,在开始赢利的前几年利润额也较小,实际享受的税收优惠效果并不明显.

过去,人们一般都认为税收只是政府取得财政收入的工具,但随着经济的发展,人们开始用税式支出来对税收优惠进行管理和限制,认为税收优惠是政府通过税收体系进行的支出,因此称之为税式支出,认为税式支出与财政支出一样,都是由政府进行的支出,只是支出形式不同而已.财政支出是直接给支出单位拨款,而税式支出是将国家应收的税款不征收上来,以税收优惠的形式给予纳税人,其实质是一样的,甚至比财政支出更及时,并且要纳入预算管理.目前,我国对税收优惠也与对财政支出一样,纳入预算管理,编制出我国的税式支出目录.实践中,尽管我国对税收优惠严格按照税收法律的规定执行,对税收优惠的条款进行了清理,但还没有编制我国的税式支出目录.综观我国的税法,税收优惠主要用于鼓励农、林、牧、渔、水利等行业的发展,鼓励能源、交通、邮电等基础产业的发展,促进科技、教育、文化、宣传、卫生、体育等事业的进步,体现国家的民族政策和扶持社会福利事业,鼓励发展第三产业,鼓励环境保护和自然资源的综合利用,鼓励商品出口,吸引外商投资,搞好经济特区.

由于税收直接优惠的局限性,发达国家的税收优惠已普遍转向能促进企业进行技术开发和技术革新的间接优惠上来.为实现政府政策目标,各国实行了各种各样的、以间接优惠为主的科技税收优惠措施,其多样性不仅体现在对不同的政策目标实行不同的优惠方式,而且体现在根据同一政策目标的不同阶段实施各异的优惠方式.其特点主要体现在以下两个方面：一是对企业投入的研究开发经费给予优惠.允许企业按投资额的一定比例或全部抵缴所得税.如美国政府规定,公司能够申请研究和实验抵免,抵免额为符合条件的研究费用的20％.法国政府规定,凡工商企业当年研究开发费用高于前两年平均数的,可免缴相当于其研究开发费用增加额25％的所得税,1985年增至50％,1999年规定的最高抵免额为4000万法郎.韩国政府规定,研究试验用设备投资、技术及人才开发费都可享受税前扣除.二是普遍实施加速折旧政策.1981年美国里根政府的经济复兴法案中就采取了加速折旧办法,对试验研究用机械设备折旧期限缩短为3年,产业用设备折旧期限减为5年.日本政府规定,企业购置用于特定高技术开发的机械设备和建筑及附属设施,价值在10亿日元以内的实行5年期特别折旧,第一年折旧率可达50％.新加坡政府更是对用于高科技办公的设备给予当年的100％的折旧待遇.

二、当前我国税收优惠模式中凸显出的主要弊端

税收优惠政策在经济发展和社会进步方面发挥着重要作用,但同时也增加了税收管理的难度,出现税收流失、浪费财政资源等问题.因此,加强税收优惠政策管理,提高税收优惠政策管理水平,保证国家税法的依法实施,保护纳税人的合法权益,提高税务机关的依法治税水平,已成为当前我国税收制度变革的当务之急,显得尤为迫切.

1．法律级次不够理想.一是立法层次较低.大部分优惠政策以暂行条例、行政法规、部门规章的形式出现,仅有极少数优惠政策散落在税收法律条文中.近年来,一些地方政府为实现其招商引资、发展地方经济的目标,在税法规定的减免税政策之外施以更多的税收优惠,越权出台了一些税收优惠政策,以至于在同一地区、同一行业甚至同一所有制企业适用完全不同的税收政策,不但造成不同程度的税收歧视,而且使国家税款大量流失.二是政策条文零散、割裂.大部分优惠政策以部门规章和红头文件出现在财政部、国家税务总局发布的通知、规定中,在政策内涵和总体规划上缺乏统一性和长远性.

2．调控方式比较单一.一是现行税收优惠主要集中在所得税.现行税制结构是以流转税为主体的,再加上受企业经济效益的影响,所得税优惠政策的促进作用十分有限.二是现行税收优惠的政策手段单一.我国现行的税收优惠按照优惠的项目计算,95％以上的项目属于直接优惠,间接优惠项目所占的比重不足5％.这种方式是针对企业利润进行调整,主要适应于盈利企业,而对那些投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大.

3．管理缺乏宏观预算控制.对税收优惠的宏观管理,就是对各种税收优惠措施减少国家财政收入的数额及其鼓励方向通过编制预算实行计划管理,同时跟踪监控优惠政策的执行效果.对税收优 惠实行预算管理,一方面能够充分发挥公众对税收优惠的监督作用与控制作用；另一方面通过建立税收支出预算制度,能够对支出的规模和支出方向进行预算、平衡和控制,并对税收支出的经济效果和社会效果进行分析和考核.税收支出的预算控制在西方许多国家都已经采用,但我国现阶段的税收优惠没有实行预算管理.公众不知道税收优惠的规模与结构,也无法对税收优惠进行有效控制,政府本身对实行新的税收优惠的支出规模、财政承受能力也无法准确估计.

4．税务机关仍然存在执法不严现象.一是受本部门任务的影响,导致税务机关寅吃卯粮,该免的不免,该退的不退.收入任务完成的好坏已成为考核和衡量一个部门一切工作的决定性因素,同时成为领导干部职务升迁、任免的主要因素,也是领导政绩工程的具体体现.在这种情况下,税务机关根据收入完成进度的好坏来执行税收优惠政策,免、退的依据是收入完成的好坏,而不是依法行政.二是地方政府一票否决制的地方加压收入任务,严重影响和干预着税收优惠政策的依法落实.现行管理体制决定了税务部门受制于地方政府,依法治税大打折扣.往往是地方政府为保财政收支预算的实现,在税务机关内部指导性计划之外横加必成收入指标,并列入政府职能部门年终行风建设、评先评优的考核,实行一票否决制.而税务机关为取得地方政府的支持,对于不顾税收与经济关系的必成指标,只得不断“挖潜”,结果只能是收过头税,该落实的税收优惠政策不予落实,损害纳税人利益的同时,国家优惠政策的统一性、权威性也受到了严重破坏.三是违法不究现象比较严重.由于受长期以来陈旧思想观念的影响和不正之风的侵蚀,对税收优惠政策执法不严者的惩治追究力度还远远不够,责任过错追究制没能得到很好落实,心慈手软、姑息迁就等人情化管理偏重,导致“疏于管理、淡化责任”问题较为突出.四是受以权谋私、人情税、关系税等不正之风的侵蚀,税务机关一些税务人员徇私舞弊,不征或者少征应征税款,把优惠政策当作以权谋私的工具,当作对纳税人的恩赐,关系好的,优惠执行“越位”也照样没问题,国家税款白白被侵蚀；交情够不到的,优惠落实“缺位”,想优惠没门,堂而皇之的理由是不符合优惠条件,严重侵犯了纳税人的合法权益,破坏了税务机关的形象,使国家的政策方针得不到正确贯彻落实.

5．对税收优惠政策的运行缺乏科学的跟踪监控.面对较为庞杂的税收优惠政策,税务部门往往只能对税收优惠的主体资格进行审核、批准,缺乏对具体优惠项目的实时监控,出现非法违规套用税收优惠政策的管理真空,导致国家税款流失.同时,事后不作政策绩效的考核和评价,忽视对减免税运用效果的检验与反馈,导致一些优惠政策只生不死.一些凭借主观意志设置的税收优惠在实践中成本远大于收益,给国家的经济利益造成损失,政策出台的预期目标难以实现.

另外,在出台税收优惠政策时缺乏事前论证.政府部门在制定税收优惠政策时,缺乏优惠项目的总体布局,制度上没有可行性论证机制,技术上缺乏科学的量化分析方法,体制上缺乏必要的制约与监督,导致税收优惠政策过多、过滥.

三、完善税收优惠政策的对策措施

税收优惠是政府根据一定的社会政策和经济政策,对某些特定的课税对象、纳税人或地区给予鼓励而采取的减轻或免除税收负担的措施,实际上是政府给予纳税人的一种非直接的、合法的、目标明确的补贴.目的是通过牺牲一定的税收收入实现一定的经济目标,包括调节产业结构、提高企业技术、鼓励对外出口等关乎国家经济可持续发展的目标.要实现这一重要的目标,必须采取行之有效的措施,不断完善我国的税收优惠政策.

1．提高税收优惠政策的透明度与稳定性.不断加快税收优惠政策法制化进程.发展经济是我们党执政兴国的第一要务,按照树立和落实科学发展观的要求,税收工作必须服从和服务于经济建设大局.市场经济需要公平竞争的税收环境,税务机关只有公开、公平、公正地执行好税法,依法保护好纳税人的合法权益,严厉打击各类税收违法行为,才能维护市场公平竞争秩序,为经济的发展营造良好环境.完善的市场经济体系必然要求一个包括税收杠杆在内的健全的宏观经济调控体系.对此,我们必须做好以下几个方面的文章：一是要尽快提升现行税收优惠政策的法律层次.二是清理整合现行税收优惠政策.通过归集整合,由国务院单独制定统一的税收优惠法规,对税收优惠的具体项目、范围、内容、方法、审批程序、审批办法、享受税收优惠的权利与义务、责任等作出详细规定.三是规范税收优惠的管理权限.应确立合理分权的指导思想,采取授权的方式赋予地方政府一定的管理权限.

2．加大执法过错责任追究力度.进一步完善税务机关的岗责体系.一是要建立和健全税源监控管理机制.税务机关应对辖区内的享受税收优惠政策的纳税人进行一次全面的清理,重点核查其减免税资格是否合格、减免税条件是否符合、减免税期限是否逾期、减免税比例是否正确等方面的情况.对符合资格者建立详细的纳税人信息档案,采集相关监控指标,实施动态监控管理,跟踪其适用减免税政策的情况,确保税收优惠政策落实到位而不“越位”、“缺位”.二是要按照“管户到人,管事到位,人机结合,无缝衔接”的原则,建立比较完善的税收管理员制度.要将责任区内的税收优惠纳税人明确到责任人,并实施分类重点管理.定期检查、分析纳税人执行税收优惠政策的情况,对检查中发现的存在问题落实首查负责制.必须及时向纳税人书面提出限改和整改措施,对屡查屡犯者依法取消其享受优惠政策资格,恢复征税,情况严重者依法移送司法机关追究刑事责任.三是要加大执法力度,执法和服务并举.税务机关应重点加强对税制改革以来享受过税收优惠政策的纳税人的依法检查力度,加大办案力度,发挥稽查威力,从而净化我国的税收优惠政策的落实环境,保证税收优惠政策正确落实到位,保障重点行业、重点产业、重点项目能够变得到真正的公平扶持和发展.同时要大力推行“阳光作业”,杜绝“暗箱操作”,不断提高税收优惠服务水平,做到执法和服务并举.四是要强化内部监督,加大执法过错责任追究的实施力度.随着征管机制的进一步改革和深化,当前税务机关应当严格执法监督,加强队伍建设,严格实施执法过错责任追究制,对违法行为依法追究行政责任和刑事责任.税收优惠政策的实施和执法主要靠广大干部的日常管理和检查把关.如果没有完善的监督机制,相互分离、相互制约的减免税审批程序和制度,没有内外执法过错责任追究制度,其优惠政策的实施结果将不堪设想.

3．优化税收优惠的调控方式.真正将直接减免为主转为间接优惠.从税收要素看,在税基、税率、税额、纳税时间四个要素中,由税率和纳税时间构成的税收优惠属于间接税收优惠,由税率、税额构成的税收优惠属于直接税收优惠.无论从理论还是实践角度看,间接税收优惠的优点均大于直接优惠.因此,我国要进一步优化税收优惠的调控方式,将直接减免为主转为间接优惠为主.在直接减免上,主要体现在符合新办企业条件并符合国家鼓励性投资的产业,应不再分内外资,也不分区域：均可享受新办企业减免的优惠.在间接优惠上,也应不分内外资企业、新老企业,只要符合产业政策条件均可采用加速折旧、投资抵免、再投资退税、技术开发费用加计扣除等间接优惠方式.

4．加强调研与论证,切实提高税收优惠政策的可行性.一是要明确税收优惠政策的基本目标和适用范围,修改税收优惠政策中的过时内容,进一步明确税收优惠的重点.在税收优惠政策制定过程中,政府应充分考虑税收优惠形式支出的税收能否换回相应的支出,同时还要着眼于长远发展,充分考虑到税收优惠是否能够对平衡地区经济发展以及稳定整个宏观经济有利.重点应集中在高新技术开发项目、重点发展产业、教育事业发展项目.二是要尽量减少税收优惠政策出台的盲目性,充分进行调研与论证,提高税收优惠政策的可行性.每一项税收优惠政策的制定在文字精炼、简洁、准确的基础上,要能确保不出现歧义,尽量减少文件刚一出台就出现各地税务机关对同一政策理解执行不一的情况.力求做到优惠政策的制定既原则,又有具体实施条款,具有很强的可操作性.同时要采用灵活机动的税收优惠形式,不断增强税收制度的弹性和调控功能,增强税收调节经济的效率和功能.因此,必须改变我国现阶段税收优惠形式过于单调的现状,在下一轮税收优惠制度改革中采取灵活多样的税收优惠形式,优化我国税制,增强税收优惠的实际效果.

责任编辑：舒　生