和谐语境下社会公益权

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基金项目：本文为国家社会科学基金项目（项目编号：07BFX003）,教育部人文社会科学基金项目（项目编号：06JA820015）阶段性研究成果.

作者简介：李长健（1965- ）,男,湖南湘西人,华中农业大学文法学院教授、法学博士,主要研究方向为法理学、经济法、国际经济法和“三农”；刘进（1978- ）,男,湖北当阳人,华中农业大学文法学院法学系经济法学硕士研究生；李昭畅（1982- ）,男,河北涿州人,华中农业大学文法学院法学系经济法学硕士研究生.

摘 要：在建设和谐社会的背景下,对公共利益的救济成为关注的焦点问题.公共利益是公益诉讼的利益源头,从利益出发,对公共利益进行法权凝练,进而建构社会公益权这种新型的权利,并以此为权利契机,对公益诉讼的主体进行分析,赋予社会中间层组织以原告资格,是对现有权利体系与诉讼制度的完善与修正.

关 键 词 ：社会公益权；公共利益；社会中间层组织；制度架构

中图分类号：D916；C914 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）05-0078-06

公益诉讼源自古罗马的法律制度,是相对私益诉讼而言的.公益诉讼乃是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡罗马市民均可提起.［1］在古罗马法中,公益诉讼的实质含义是“原告代表社会集体利益而非个人利益而起诉”.［2］建立公益诉讼制度,加强对社会公共利益的保护已成为法制建设和经济建设的迫切需要.根据基本的法学理论,没有相应的实体权利,在诉讼中就无法实现救济.社会公益权作为一种新型的权利顺应时代的发展而产生.在构建社会公益权的基础上对公共利益进行救济符合法理的建构进路.在公益诉讼中,主体的资格问题的解决是进行救济的关键点,就不同的主体进行多维度考察,进而确立社会中间层组织作为公益诉讼的主要主体是建构公益诉讼的理性选择.

一、社会公益权――社会公共利益救济的法权基础

(一)公共利益：社会公益权源流之探

在《中国大百科全书》哲学卷中,利益被定义为“人们通过社会关系表现出来的不同的需要”.［3］从哲学上讲,利益是利益主体对客体价值的肯定,它反映客体所满足主体的某种需要.马克思主义利益理论认为,任何一个社会首先必须满足人们的物质生活需用,满足人们的物质要求,即满足人们的物质利益要求.从本质上来讲,利益是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式,它表现了社会主体对客体的一种主动关系,构成人们行为的内在动力.［4］由此可见,利益对于人类社会发展起着至关重要的作用,人们追求的一切都与利益相关,人类活动的根本目的是追求利益.有学者指出,我国逐步形成的利益关系,特别是重大利益关系已经构成社会进一步发展的条件,与此同时,也构成了社会矛盾、社会冲突、社会危机的基础.原有的利益关系均衡被打破,利益群体的形态由隐变显,利益冲突由暗变明,利益差距和矛盾更加明朗,利益群体的利益观逐渐变强,利益冲突亦日益突出.［5］

公共利益既区别于社会成员个体的利益,也不是社会个体成员利益的简单加总,而是全体社会成员利益的综合体.应该说,公共利益是基于法治国家的前提,并在明确了保障和尊重公民基本人权的条件下提出的命题.［6］公共利益（public interest）按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由或地方政府提供的）”.［7］美国《布莱克法律大辞典》将公共利益定义为：“公共利益是公众和社团普遍享有的包含某种金钱利益,或者公众或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益,公共利益并不意味着狭隘的某种私见之物,或者像处于争议中的事情影响的特定地区的利益,为公民所分享的利益,通常属于地方,州或者联邦政府的大事.”公共利益作为利益分类的一种,是一个具有张力的概念,对于其界定有不同的看法.C•,B•, Leuthold提出基于地域标准为公益做的界定,即公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益,换言之,这个地域或空间以地区划分,且多以国家之（政治、行政）组织为单位.所以,地区内的大多数人的利益,就足以形成公益.至于在地区内,居于少数人之利益,则称之为个别利益.［8］F. J. Neumann提出根据人数标准为公益做的界定,即公益是一个不确定多数人的利益,这个不确定的多数受益人就是公共的含义.换言之,以受益人之多寡的方法决定,只要大多数的不确定数目的利益人存在,即属公益.［9］社群主义理论认为公共利益有三个基本特性.首先,这种利益不可能只提供给社群中某个人,而不提供给其他人.其次,这种利益具有相关性,即它不仅有利于某个人,而且有利于与他相关的许多人.最后,这种公共利益还涉及到诚实、无私、奉献等人际原则.［10］以约翰•,罗尔斯为代表的新自由主义理论认为,公共利益具有不可分性和公共性两个特点.冯•,耶林认为“公共利益在由个人接近权利实现的情形下,就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益,而同时也是一种谁都能感受得到,谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益等即一种能够保证和维持各人所关注的交易生活的安全秩序的利益”［11］.

综合以上观点考虑,公共利益,就是指由国家或不特定多数社会成员所共同享有的具有张力和公共性的一般价值的共同性需要.其内涵和外延随不同因素变化而发生变化.我们发现公共利益范围非常宽广,公共利益是国家、社会全体成员共有共享的,每一个成员都能从中受益,如果公共利益受损,每一个成员的根本利益及长远利益也将受损.公共利益的内容因不同国家、不同文化理念、不同宗教信仰和不同生活习俗而不同.另外,公益的受益对象是公众,是不确定的多数人.因此法律应对公共利益――不特定多数人的共享利益加以保护,建构社会公益权.

(二)公益权利：社会公益的法权凝炼

我们知道,利益是独立于主体世界的定在,而利益的起源和内容又是由客观决定的,因为利益必然是从一定的物质生活条件中产生,同时利益的主观特性决定了利益必须以人的意识、经验和知识为媒介,因此利益产生于人同他的物质生活条件的相互作用,是客观和主观的统一体.法律上权利和利益是两个紧密联系而又相区别的概念,法律对利益的调整不是将人们的主观愿望、要求作为调整对象,法律也不可能对人的主观世界进行直接介入,利益是权利动力之源,利益冲突是权利产生的直接原因,它使人满足需要的行为与满足需要的社会客观可能性条件联系起来.随着社会发展,主客体辩证的对立统一关系逐渐在现实中显现,社会主体利益的实现需要以公共利益存在为条件,同时公共利益存在和发展又以社会主体利益诉求为基础.由于尤其是人类可以支配的物质利益是有限的,所以立法者面临的最大问题是怎样有效地分配资源,以最大限度地满足人类的需要,由此需要法律规定各种权利和义务.立法者并不能创造和发明社会主体的权利要求.公共利益是现实存在的,并不以立法者的意志为转移,马克思认为“立法者应当把自己看作一个自然科学家,他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律,它把精神的内在规律表现在有意识的现行法律之中”［12］.这一理论原则应在社会公益权的确认中落实,即将公共利益这一权利要求作为确认社会公益权的客观依据与现实渊源,而把对社会公益权的确认作为对不特定多数人的应有权利的法律记载.

权利最早是作为个体的概念出现的,而作为不特定多数人的社会公益权是否能够打破这种既存的权利体系,关键在于其“权利”是否可以具有共同性或公共性的特征.随着社会的发展,在一定的社会体系中,不同的社会历史背景与生存条件,不同的利益群体和权利主体之间必然存在着某些共同的需要、利益和要求,即人们需要普遍保护的利益或权利.这就为社会公益权的确认提供了现实的依据.从权利的构成要素角度分析,霍兰尔德在《法理学》第八章“权利的分析”中认为一种权利必然具备以下要素：一是权利被授予的人或者权利的拥有者（权利主体）；二是权利行使的对象（权利客体）；三是行为或自制；四是权利所约束的人.人、物和行为是权利中的恒定要素.［13］权利与权利之间因为这四个元素的不同而不同,权力的要素不同构成了不同类型的权利,社会公益权就是不特定多数人所享有的权利,同样具备以上的四个要素.社会公益权是社群主义人权观的具体体现,是法律化的表达.该种权利旨在谋求社会的实质正义与平等.随着社会的进步,人类对世界的深入探索,都会使人类的认识深化,会创造出前所未有的权利,尽管暂时会对已有的权力体系形成冲击,一旦人们在新的基础上对权利体系进行廓清,就会使权利体系更加科学合理.

社会公益权的建构有其独特的逻辑自恰性.社会发展具有相应规律性,因此权利理论的建构应首先明确其逻辑思路.首先,权利义务是社会法律制度建构的基础,基于权利的保护是法治社会的重要内容,而对公共利益保护的理论,通常是相互隔裂的,尚未形成系统性,而散见于各法律制度中,不利于公共利益的全面保护,而且随着社会的发展,公共利益保护应进行相应理念的转变,促进公共利益可持续、系统保护.其次是社会和谐发展与公共利益保护理念.和谐社会是一个发展、公平、、文明、法治的社会,和谐社会建构,应以现实利益的增量为基础,促进利益增量,实现公共利益的保护是和谐社会建构的重要内容.因此,社会公益权以社会和谐发展为理论逻辑点,以公共利益的保护为实践逻辑点.社会公益权可以从主体和客体两个向度进行考察.第一,社会公益权的主体向度.在不同社会历史发展时期,从人类社会主体出发,人类主体会超越自身和消极被动的历史状况,从而成为自觉创造历史的主人.基于社会公益权的特性,其主体向度具有双重性和多维度.首先,社会公益权主体具有个人性与公共性统一.社会公益权是所有个人以及一定组织,包括国家所享有的权利,我们应明确就社会公益权而言,个体权利须通过集体行为所实现,可见,社会公益权是个人享有的权利,但其实现方式是一项公共权利.社会公益权主体向度具有多维度.社会公益权主体的个人和公共双重性,决定了主体向度的多维度,同时,社会公益权体系包括经济、政治、社会和文化等多方面的权利,是一个完整的不可分割的体系,这也决定了社会公益权实现的多维度.第二,社会公益权的客体向度.马克思认为,人的全面发展的实现首先植根于主体对使用价值之需求的充分满足和主体作为全面的生产力对社会资源的无限开发,这一过程也是物质财富无限丰裕的社会对个人全面发展的外在印证.［14］在现实发展过程中,物质世界不可能无序、无限开发,这也是社会公益权得以产生的根据,因此,从客体向度探讨社会公益权显得必要,人类社会的可持续发展需要以客体资源的可持续利用为条件,而现实

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“有权利必有救济”,基于对社会公益权的建构,对应的公益诉讼就有其权利的根源,进而在法理的层面解决了公益诉权产生的基础问题,为公益诉讼构建了法权依据.

二、社会中间层――社会公益权救济主体理性回归

随着我国社会主义市场经济体制的确立及完善,各类公益违法行为也日益增加,各种利用非法手段侵害、破坏、浪费公有资产特别是国有资产的事件层出不穷,数额越来越大.与此同时,消费者权益受损现象普遍化,消费者与那些财力雄厚、人力资源丰富的生产经营实体相比,显然是势单力薄.企业为了短期经济利益往往在投资、生产过程中忽视环境保护,以破坏性手段开发、利用矿产资源和自然资源,使得环境污染和破坏问题日益恶化.

(一)实践审视：社会公益权救济的法律缺失

传统的诉讼理论一直坚持：实体法没有明确赋予的权益,在诉讼法上就无法为其设立救济它的诉权.［15］权益包括权利和利益.我国现行的法律还没有明确规定社会公共利益,当其受到损害时就无法得到最根本和最权威的司法救济.另一方面,“诉讼利益”理论认为：只有当自己的权利或法律上的利益受到直接侵害时,当事人才具有原告资格.［16］这种传统一方面承认和强调公共利益的存在和重要,另一方面却有意无意忽视和关闭了公共利益受侵犯后的救济之门.我国对公共利益存在实体法上保护的规定,《民法通则》第7条规定：“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益等”.但在程序法上,没有明确赋予公民享有通过法律途径保护公共利益的权利,这使得即使在实体法律上规定的权利也形同虚设,我国《消费者权益保护法》第6条规定“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督”.《行政诉讼法》第2条和第41条规定,只有行政相对人或法律利害关系人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,具有可诉之利益,才具备提起行政诉讼的原告主体资格.如果行政机关的行为未直接侵犯其个体的合法权益,也未对其权利义务产生实际影响,尽管行政机关的行为可能损害公共利益,但由于公共利益并非个体利益,因此,在相关诉讼的司法实践中,法院多不予受理、驳回起诉或判决原告败诉.从现有制度的实际操作上看,诉讼程序的启动和运行是需要花费相当的时间、人力、物力与财力,既要耗费大量的时间和精力,又要支出诉讼费用和律师费用等相关费用,这种消极的诉讼机制加剧了违法行为者的侥幸心理与投机行为,不能不说是我国诉讼体制的严重缺陷.可见我国公益诉讼仍处于求助无着的境地,对利益遭受损害的不特定社会公众仍缺乏充分的司法保障,社会公共利益仍然得不到有力的维护.这不但极大地挫伤了公众参与维护公共利益的积极性,更为严重的是造成了公共利益保护的司法真空,对事关每一个人切身利益的公共利益得不到有效保护.

“无救济即无权利”,权利与司法救济相依随.司法应当成为保护公民权利和社会公共利益的最后一道防线.任何一种法律权利要想获得实在性,必定意味着其最终可以获得司法上的救济.虽然权利救济的渠道是多元的,但司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径.如果最终缺乏司法的权威衡量,“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性（而这会给社会团结与和谐带来破坏性后果),或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令.”［17］在法律制度和实践方面,随着社会的进一步发展、世界法律发展的趋势潮流及人民法律意识的提高,这种传统的理论,越来越不适应社会的发展和要求,受到了很多实践、理论和制度的挑战.

(二)多维考察：社会公益权救济的主体之辨

目前,对于公益诉讼主体的争论主要有检察机关说、社会中间层组织说、个人说三种,对于不同的主体参加公益诉讼的理论与现实的分析是确定其主体地位的依据.

检察机关说有其不足之处.检察机关在公益诉讼中的双重身份相互矛盾.公诉人在案件的庭审中,具有双重身份,承担两种职责,既是本案的公诉人,又是检察机关派出的本案庭审活动的监督者,既承担出庭支持公诉的任务,又承担对庭审程序和庭审活动是否合法的监督任务.但是从本质上讲,诉讼权与监督权是相互矛盾的.诉讼权作为一种被监督的权利,是监督的对象,在利益上与监督权相互排斥、相互冲突和对抗.这种对抗性决定了同一主体不可能同时拥有监督权和诉讼权.作为监督者必须具有超然的中立地位,这是正确行使监督权的前提.只有保持中立地位,监督者才能对被监督的行为做出客观公正的评价,才能保证监督的公正性.而诉讼权要求以维护一方当事人利益为根本出发点,从根本上破坏了监督权的中立性.［18］另外,检察机关的技术性、专业性有限,而被诉方在技术上往往拥有信息成本优势,检察机关要想对被诉方进行起诉,必须在相关的技术、专业、行业投入巨大的人力、财力、物力、精力,直接增加公益诉讼的运行成本.

个人说也有其不妥之处.第一,公益诉讼的特点就是涉及国家利益或社会公共利益,对公民个人的具体利益影响一般不会太大,即使法律赋予公民个人以诉权,实际行使诉权的人也不会很多.第二,有些案件当事人众多,利益分散,具体到个人的利益损害相对不大,一人起诉,大家受益,这样个人处于经济效益的考虑以及“搭便车”的普遍心理,会造成无人起诉.第三,社会公益诉讼案件一般都是重大、复杂的案件,被告往往是大集团或者掌握特权的机构,因此调查、取证、举证的工作量、难度是非常大的,很多情况下,公民个人的法律专业水平无法与之抗衡,因此难以取证、举证、证明,难以起诉及胜诉.第四,我国目前公民法制意识没有得到普遍的提高,公民没有形成积极参与国家管理的意识,并且少数别有用心的人会利用法律赋予的权利去达到自己的个人目的,容易造成原告方滥用诉权,会侵害被告方的合法权益,扰乱社会秩序,浪费司法资源.第五,在公益诉讼中,诉讼双方地位和力量对比悬殊,被告往往是掌握着某种特权的部门或者是有较大势力的企事业单位,而原告方如果是公民个人力量薄弱.处于劣势地位的原告方可能会受到不公平的待遇,甚至被告一方鉴于自己的强势地位会打击报复原告方,迫使原告放弃诉讼,使社会正义得不到伸张.我们并不否认个人可以作为处分权人或管理权人以外的第三人为了维护国家和社会的公共利益可以提起民事诉讼的权利,但是单纯依靠个人的力量,作为维护公共利益提起民事诉讼的主体可能会使很多权益得不到有效的保障.因此,为了平衡原、被告之间的差距,民事公益诉讼需要一个专业的、较为强大的诉讼主体来担负起诉职责.

(三)主体回归：社会中间层救济的应然自恰

社会中间层组织是指为政府干预市场,市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的,实行自愿和自治式运作,独立于政府主体和私人主体之外的组织机构.因为现代社会的关系日益复杂,各种新型社会关系层出不穷.因此,将国家部分公共利益的管理职能分离出来,赋予社会力量去行使,不但具有重大的法律意义,而且具有重大的政治意义.［19］现在社会尊重个人权利,但个人权利的实现往往通过其所在的社会组织或团体实现,所有团体的行为最终可归结为组成团体的个人的行为.［20］所以赋予社会中间层以公益诉权,是实现个人价值的重要手段,是个人价值与社会价值的结合与统一.社会中间层组织最适合为公益诉讼的主体具体有以下原因.第一,社会中间层组织公益性.社会中间层组织设立的目的就是为了实现和维护以社会整体利益优化为目标的社会公共利益.这种公共利益尽量以一个行业内成员共享或一个地域内居民共享为基础,主动对社会公共利益予以关注并产生影响.它们承载着大量的对社会公共利益追求的社会历史责任.第二,社会中间层组织具有民间性.主要体现在其组织形式和活动方式、内容的自主性,一般不受政府直接控制.第三,社会中间层的各类组织能够存在,主要在于具有一定的专业性,在一些接受委托的专业性较强的社会活动中,社会中间层的专业性特点也很突出.

社会中间层组织所具有的特征,使它在参与公益诉讼时更具有公正性、可接受性、专业性和独立性,降低诉讼的成本.第一,社会中间层组织做出的行为相对专业、权威、可接受,节约了司法资源,降低了诉讼成本；第二,社会中间层主体的专业性、独立性,增强了受个体之间的信任、大大降低了信息收集的成本,在参与诉讼及取证的手段时更加科学具体,可以更好地实现减少诉讼成本；第三,社会中间层组织可以基于设立的宗旨,维护团体成员的共同利益以及与其宗旨相关的国家利益和社会公共利益；第四,社会中间层组织基于对与本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉,在行使原告权利或承担相应义务方面更为方便,以团体这一组织形式介入更能产生强大效应,影响范围更大.因此,赋予社会中间层组织以公益诉讼的原告资格,能够使团体从行业的角度更好地维护国家利益和社会公共利益.

三、公益权保障――公益诉讼制度的良性架构

(一)诉权赋予：公益诉讼的诉讼基石

公益诉讼的诉权的分配关系到社会公共利益遭到侵害时能否得到充分的司法救济.在传统诉权原则下,如果具备条件的原告出于正当的或表面上情有可原的理由不愿提起公益诉讼时,就要突破传统“当事人适格理论”,赋予无直接利害关系人为维护社会公益提起诉讼的权利.社会中间层组织作为公益诉讼主体的理论基础是“诉讼信托”理论,诉讼信托是建立在“专门维护公众利益的团体”和“这一团体有其自身的法益”两个概念基础上.它指的是,某一社会公益团体在法律授权的前提下对某些权益有诉的利益,从而专门在此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼,而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益.［21］依系统科学的等级层次原理,具有一定共同性的社会个体成员的利益依一定的利益集团进行初次的整合,再经各种利益集团的再次整合,从而形成社会整体利益,这种机制是最为合理的.社会中间层组织作为一定利益集团初次整合的产物,具有典型的代表性,其不仅具备参与相关活动的能力、信息、精力而且其成员的要求与组织的职责也使其具有参与相关活动的动力.将诉权直接赋予这类以某一群体利益为动因的社会中间层组织,由其真正介入公益诉讼,能够保障其从本团体所代表的群体利益角度进行参与.如《中华人民共和国消费者权益保护法》规定,是“依法成立的对商品和服务进行社会监督和保护消费者合法权益的社团”.赋予社会中间层组织这种起诉资格,是与社会中间层组织的宗旨相吻合的,这种优势使得团体更能站在国家利益和社会公共利益的立场去行使诉权,而不至于走向极端.受害人利益、社会中间层组织利益与社会公益一致性相当突出,将诉权直接赋予这类社会中间层组织,可以有效地解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉“搭便车”等问题,并能使社会中间层组织的监督权利获得司法强制的有力保障.为发挥公益诉讼保护公共利益的作用,除了赋予社会中间层组织提起确认之诉或不作为之诉的权利之外,还应允许社会中间层组织提起损害赔偿的诉

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(二)举证分配：公益诉讼的程序关怀

影响举证责任分配的关键因素是当事人取证的难易.实践中,取证难易主要受制于两个方面：一是当事人空间上距离证据的远近或与证据的空间联系程度.其实质意义在于,基于案件的客观情况,影响待证事实认定的证据如在对方当事人所掌握的空间内,主张者即无从取证,这种情况下要主张者举证是根本不可能的.其二是当事人收取证据的能力.通常情况下当事人有取证能力,但在一些特殊情形下特别是涉及较强技术性手段的运用方能取证的情形下,当事人一方会因为缺乏相应的技术手段而难以举证.由此,在主张者不具备取证能力时,按举证责任“正置”分担举证责任有违公平理念,因此要实行倒置.举证责任倒置可基本定义为对方当事人对主张者主张的特定事实本身或该事实的部分要件承担举证责任.无论采取哪种原则,都应保证诉讼的公平、公正、效率和经济.法院在审查案件时,就需要制定相应的举证规则,使各方必须努力公开自身掌握的信息,平衡信息差异,以使法官的判断尽可能接近客观事实.社会中间层组织提起公益诉讼应采取举证责任倒置,但不是全部倒置.首先,对于行为合法性的举证责任,由于被告是基于自己掌握的证据,并具有自己的理由,而这些信息原告不可能知晓,所以这部分的举证责任应由被告承担.其次,有关对社会公益造成损害或可能造成损害的事实证据,特别是在技术领域,其涉及许多专业方面的专业知识,而 社会中间层组织作为专业性机构对此类信息的掌握具有人力和知识的优势,因此这部分证据应由原告负责提供,真正实现诉讼的公正、公平、效率和经济.

(三)防止滥诉：公益诉讼的异化遏制

公益诉讼最大的特点就是主体资格的扩大化.然而,在“诉讼爆炸”的今天,即使是在有着“厌讼”传统的我国,也存在着滥诉的可能.但作为一种制度的设立,应考虑万中有一.有些人会利用这一制度达到其别有用心的目的,如在相关主体的竞争当中,一方可以通过向人民法院提起公益诉讼来影响对方社会信誉,从而达到其相应的目的.因此,应设立一定的制度来防止滥诉的发生,可以借鉴美国的事先通知的制度,实行处理程序前置制度.在提起公益诉讼前,必须先向相关行政主管部门进行.主管机关在法定期限内未对所涉事项做出决定并及时采取措施,有权主体可以自行提起公益诉讼.这样做就可以给行政机关一个自己进行补救的期间,毕竟公益诉讼只是为了弥补社会管理的不足,只要能达到维护公共利益的目的即可.再则,实行原告资格审查制度,法院在正式受理公益诉讼前,应审查原告身份是否合法、提出的证据是否充分、起诉是否有适当的理由.在案件起诉阶段,严把受案关,要求原告起诉时,应有具体的诉讼请求和事实理由并提出相应的证据.对案件是否涉及公共利益的判断,人民法院可以对民事公益诉讼进行审理前的预审或者举行听证,以起到过滤的作用.对故意捏造事实进行虚假告发等恶意滥用诉权的原告,应承担相应的法律责任如赔礼道歉、赔偿被告因应诉遭到的损失及对原告进行罚款.

(四)资金保障：公益诉讼的物质基础

诉讼成本高是限制社会中间层组织主动提起公益诉讼的最大阻碍之一,经济原因也会导致社会公益权的贫困.为了解决这一问题,我们一方面需要保障社会中间层组织不会因诉讼而受到不应有的经济损失,另一方面在社会中间层组织自身发展中还必须扩宽并健全筹资渠道,增强其经济实力.公益诉讼的案件一般牵涉面较大,诉讼费用非常可观,原告会不会提起诉讼的决定,很多情况下与诉讼费用相关.原告败诉的,其诉讼费用可通过成立公益诉讼基金会转嫁,从每件胜诉的公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为公益诉讼基金,同时,基金会还可以接纳社会捐款作为基金来源.公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用.公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱.给予胜诉原告适当的奖励,一方面是对原告付出的弥补,另一方面,在原告胜诉的情况下,可以获得一定数额的奖励,从而形成一种激励机制,鼓励大家关心社会公共利益,推动整个社会的良性发展.□