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摘 要:改革开放以来,随着各地经济的迅速发展,资金短缺的瓶颈日益显著.2008年世界范围内的金融危机爆发以后,世界经济受到重创,我国地方政府财力不足的问题更加突出.基于种种考虑,我国由财政了2000亿的地方债券,标志着地方发债的松绑.其实在这之前,地方政府已经以多种形式规避法律的约束,变相地发行地方债,并且已经形成了数额庞大的地方政府债务.分析地方政府举债几种方式的特点和目前在中国的适用性,并对可能出现的风险提出政策建议.
关 键 词 :地方政府债务,方式选择,债务管理
中图分类号:F8
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)08-0144-02
地方政府发放债务主要有三种形式:一是由财政地方债,这一方式可看做是国债转贷的改良版,二是以地方政府为主体直接发债,三是地方政府通过成立隶属于政府的投融资平台融入资金,此种方式事实上已被各地政府广泛采纳.
1.地方债
2008年金融危机爆发以后,世界经济都不同程度的受到影响.11月,国务院公布了总额4万亿的经济刺激计划.各地政府也纷纷表示要加大经济刺激力度,但是仅凭地方政府的财力远远不能够填补资金的空缺.《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》发布后,财政部的地方政府债券通过国债渠道发行,并在银行间市场以“地方政府债券”的名义流动,同时规定,地方债募集的资金,限定用于财政投资地方项目的配套工程.
此次财政的地方政府债券主要有以下几个特点:
第一,不代还.地方债由财政部,是指由财政部代为办理偿还手续,但是偿债主体是地方政府.本次发行国债方案的具体做法是,地方政府债由财政部以记账式国债发行方式代理发行,实行年度发行额管理,2009年总规模控制在2000亿元以内,还本付息和支付发行费也由财政部.但地方政府承担还本付息责任,及时向财政部上交本息、发行费等资金.未按时上交的,在办理年度结算时,财政部与地方财政结算时如数扣缴.与国债转贷方式相比,地方政府和的身份都有了变化,有利于规范地方政府资金使用行为.
第二,募集资金主要用于为项目配套及民生领域.地方债投资项目资金使用范围主要包括:保障性安居工程,农村民生工程和农村基础设施,医疗卫生、教育、文化等社会事业基础设施,生态建设工程,地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套等.也就是说,此次的地方债券用途事先确定,地方政府不得挪作他用.
第三,安全性高.既然是财政,财政虽然不是直接还款人,但是债务还款的担保人.
但地方政府债的市场表现未能尽如人意.4月3日,我国首只地方政府债――09新疆维吾尔自治区政府债(一期)在银行间和交易所市场首日上市交易,上市后价格跌破百元面值,成交价格最高至99.95元,最低至99.9376元.4月8日,安徽地方债也跌破发行价.这也反映出地方债的利率偏低,诚信度不够高,无法吸引投资者.如果地方债的利率定的过高又将大大加重地方政府的还款压力和偿债风险.
的地方政府债券是一次具有突破性和创新性的有益尝试,虽然本次债券发行的主要目的是为了募集经济刺激计划的配套资金,但在地方债的发行和管理方面能够累积宝贵的实践经验.
2.地方政府直接发债
地方政府直接发债的自由度很高,地方政府可以自行选择发债的形式、额度和用途.地方政府发债的用途主要有两种:一是发行短期融资券来弥补地方政府的财政赤字,二是为市政建设筹集资金,一般来说期限较长,利率也会略高.就各国地方政府债券的实践来看,大部分国家在规范地方政府发债时都会要求地方政府不得靠发行债券用于经常性支出,地方债主要的用途还是建设性支出.地方政府为了市政建设和基础设施项目融资而以自己为主体自行发放的债券称为市政债券,以地方政府的财政收入或者市政项目的收益作为偿债保证.
2.1 市政债券的优点
发行市政债券非常灵活,降低了市政建设的融资成本,也有利于促进地方经济的发展和地方政府公共服务的提高.
2.2 市政债券在美国的发展状况
美国的市政债券市场相对发达,市政债券余额一度占到美国国债余额的近30%.美国是联邦制国家,各个州相对独立,大多数地方政府都通过市政债券进行融资.美国的市政债券分为一般责任债券和收益债券.一般责任债券由各州及州以下地方政府发行,由政府的征税能力作为担保.收益债券由特定的地方政府代理机构发行,以项目收益偿还.
2.3 市政债券在中国的适用性
美国的市政债券市场为各州提供了主要的资金来源,有效解决了在经济发展过程中的资金短缺问题.从美国地方政府发行市政债券的情况来看,美国的市政债券之所以发展快速,基于以下几点原因:一是美国是联邦制国家,各州财政完全独立.美国的地方预算硬约束是债务能够及时偿还的制度保证.二是地方政府债券发行时决策部门与执行部门相对独立,并受到立法机构的有效监督,具备有效的债务约束机制.三是美国地方政府的财政透明度较高,便于管理和监督.
纵观我国现实状况,我国全面发展市政债券的条件尚不具备.第一,我国与地方的事权和财权划分仍不够规范,地方财政负债缺乏强有力的制度约束.在软约束的条件下,财政往往成为地方负债的最终债务人,极易引发道德风险.第二,地方内部尚未形成合理的监督和制约机制,无法做到对市政债券合理的分级,无法提高投资者的信心.第三,我国当前地方财政的透明度不高,地方政府债务负担比较大,财政状况堪忧.
3.地方政府投融资平台
所谓地方政府投融资平台,实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司.这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目 .地方政府的投融资平台成立后,通过有效运作,为各级地方政府城市基础设施建设和市政公用事业项目筹集了大量资金,有力地促进了地方经济社会的发展.
地方政府投融资平台在用途上与市政债券有一定的相似性,募集的资金多是用于本地区的基础设施建设.但是,地方政府依靠投融资平台募集的资金是以企业等作为发债主体和偿债主体,地方政府作为担保人,原则上不直接还款.上海、杭州、天津、北京等地曾通过政府投融资平台为城市建设募集了大量资金,在城市建设中发挥了重要的作用.但是,在这一过程中也暴露出一些潜在的风险.
一是地方政府存在还款风险.虽然地方政府组建政府投融资平台后是以企业作为融资主体.但企业融资以政府作为担保人,一旦出现偿还风险,企业不能履行还款义务,地方政府须代替企业承担还款责任.
二是管理监督机制尚不完善.在某省的政府投融资平台统计中,人大竟然做为某项债务的担保人.这反映出一个严重的现实问题,即在政府的举债活动中,地方人大尚不能够发挥强有力的监督作用,在一定程度上导致政府在债务风险的控制力度严重不足.地方政府作为企业成立的发起人,往往代替企业成为实际决策者,不能保证投融资决策的合理性.
三是融资后续能力不足.在地方政府投融资平台的融资项目中,银行直接贷款仍旧占了大部分的份额.融资项目一般期限比较长,在旧贷未偿的情况下想要继续向银行进行贷款压力很大,直接提高了筹资成本,同时也加大了银行的信贷风险.
尽管存在风险,但是通过有效的疏导和管理,政府投融资平台仍旧可以发挥重要的作用.当前的首要任务主要是推动地方政府投融资平台的规范化、透明化改革.
第一,完善人大监督机制,明确监督职责.推动和完善立法监督,以法律形式明确地方政府投融资平台的管理模式,确立和强化监督管理主体的地位和作用.
第二,拓宽地方政府投融资平台的融资渠道,完善信用等级评价体系.地方政府投融资平台应适当降低银行直接贷款的比重,创新融资模式,保证资金来源的稳定性和后续力.
第三,提高企业财务状况的和地方政府财政的透明度.地方政府投融资平台募集资金主要是以企业为主体进行,只有提高企业财务状况的透明度才能使政府对其实施有效的监督管理成为可能.
第四,淡化政府决策意识,强化政府管理意识.政府应发挥引导作用,在宏观上把握融资计划,构建完善的担保体系,提高资金的使用效率,降低风险.