关于地方政府融资平台的

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中图分类号：F830 文献标识码：A

内容摘 要 ：文章分析了当前影响地方政府融资平台发展的内外部因素和规范其发展的重要意义,提出了推动融资平台向“集团化＋专业化”方向发展的建议,并以A市城投公司为例说明了“集团化＋专业化”发展的初步成效.

关 键 词 ：地方政府融资平台 信贷风险 集团化 专业化

根据中国人民银行给出的定义,地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体.2008年以来,地方政府融资平台在加强基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极的作用,但平台数量增长过快,贷款规模迅速扩张,潜在风险和后续发展问题引起广泛关注.

融资平台发展背景分析

(一)地方政府及其融资平台贷款规模庞大

2011年6月,国家审计署公布了《关于2010年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》.报告显示,截至2010年底,全国省、市、县政府设立融资平台公司6576家,融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49710.68亿元,占全国地方政府性债务余额的46.38%,其中政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的债务分别占63.12%、16.38%、20.50%.部分融资平台公司管理不规范,盈利能力和偿债能力较弱,审计的6576家融资平台公司中,有148家存在逾期债务80.04亿元,债务逾期率平均为16.26%.

由以上数据可见,政府融资平台负债金额较大,存在一定的经营和管理问题,平台贷款逾期的苗头已经出现,潜在的风险不容小视.融资平台贷款的风险大致可以归为两类：一是流不足导致的还本付息困难,从而引发银行的坏账风险；二是地方政府过度举债,引起财政收支方面的困难.前一个涉及到银行体系的安全,后一个关系到地方政府的财政安排,任何一个出现问题,后果都非常严重.

(二)国家出台政策调控融资平台的发展

地方政府融资平台贷款规模的迅速增长和高负债状况已经引起了国家的高度重视.2009年10月国务院常务会议提出了“规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”.在2010年3月的政府工作报告中,温家宝总理要求“切实加强政府性债务管理,增强内外部约束力,有效防范和化解潜在财政风险”.有关部门按照这一要求,研究制定了规范和加强地方政府债务和融资管理的措施意见.2010年6月10日国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）,紧接着,7月30日财政部等四部委下发了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预[2010]412号）.以上两个作为融资平台规范工作最重要的指导性文件,为融资平台的清理、整顿以及下一步的发展指明了方向.

当前国家对融资平台的清理整顿主要目的是为了将融资平台对外融资的企业行为与地方政府提供的隐性担保的链条切断,防范融资平台的过度负债给地方财政带来的债务风险.由此可见,融资平台在新一轮的调整中将淘汰一批只负责融资,而没有任何自身流来源的“空壳”,而留下的将是能够通过自身的经营管理产生经营性流、实现自我造血功能的、独立的、市场化的主体.

(三)银行对融资平台的信贷政策作出调整

根据国家对融资平台规范化发展的指导思想,各银行在评审平台项目和控制融资平台信贷风险方面相应作出调整,加大了对融资平台类项目贷款的调控.银行采取的风险控制方式包括但不限于：暂停发放新的平台项目贷款、采取融资平台或政府准入制以及提高对信用结构的要求等.此外,各家银行还根据银监会“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的要求,对融资平台贷款彻底进行了清查,并严格按照可完全覆盖类、基本覆盖类、部分覆盖类和不能覆盖类四大类定义标准,将融资平台进行了分类,采取有针对性的措施化解存量贷款风险.

融资平台规范化发展的意义

(一)有利于防范信贷风险

2009年,在“四万亿”投资计划和宽松货币政策的刺激下,地方政府融资需求强烈,银行放贷冲动也难以遏制.银行之间的竞争呈无序化态势,对政府融资平台类项目贷款大开绿灯,放松信贷条件,平台项目贷款余额及风险大幅升高.现在,国家对融资平台项目的贷款政策逆转,加大了调控力度,各家银行纷纷调整了相关信贷政策,更加审慎地审查城建类项目贷款,更加注重项目自身的收益平衡以及融资平台的法人治理结构、流和资产状况等,放贷行为逐步恢复了理性,无序化的竞争逐渐得到控制,政府的融资冲动也在这一波调控中随之降温,平台项目贷款的风险得到了有效控制,有利于防范系统性的信贷风险.

(二)有利于政府融资平台可持续发展

根据包括国发[2010]19号文在内的相关文件规定,融资平台的贷款业务今后不得再依靠政府提供直接或变相的担保,项目还款来源必须是项目流或者融资平台自身流.在新的形势下,为了保障融资平台的发展并符合当前的监管规定,各地方政府已开始转变观念,真正开始重视平台建设.过去不少地方政府将融资平台只视为融资的空壳,而现在则通过直接注资、整合政府经营性资产,注入土地、授予特许经营权等方式增强平台的实力,引导平台实现可持续发展.

(三)有利于促进城市化建设

按照城市化发展目标,到2050年,我国城市化率要提高到70%左右.随着城市人口的增加和生活水平的提高,将引发更多的基础设施服务需求.据粗略估计,我国为此每年要增加基础设施投入约一万亿元.虽然目前一些地方政府通过财政部政府债筹集了部分城市建设资金,但仍然无法解决城市化建设的巨大资金缺口,融资平台仍然要继续发挥为地方基础设施建设项目融资的作用,甚至有可能在很长一段时间内仍将扮演基础设施建设项目融资主力的角色.因此,融资平台的规范化发展有利于促进我国城市化的进程.

推动融资平台发展的建议及案例分析

(一)推动融资平台向“集团化＋专业化”方向发展

地方政府开展平台项目可利用的资源包括土地、其它经营性资产、相关专业的人才都比较有限,但不少地方出于融资平台多元化或分散风险等因素考虑,成立了诸如城投、工投、教投等若干专业的投融资平台.多个独立的平台无异于分散了当地有限的资源,在不允许地方政府提供担保或变相担保的形势下,各平台的“单飞”将受到很大制约,因此必须对现有的平台进行重组,实现融资平台的“集团化＋专业化”.

“集团化”包含两种途径：第一种是成立城建集团,除了沿袭给集团注入土地资产的传统发展模式外,集团公司母公司还可以资本为纽带,以实现对各子公司的控制.此外还可以参股诸如供水、供热、供气、公交公司等政府控制的具有稳定流的优质企业,以分享投资收益,进而完成集团的造血功能；第二种则是通过整合地方政府的金融资源,成立地方性的金融控股集团,通过控股公司实施对地方金融资源的集中控制、管理,并通过对原有平台的参股、控股,将金融资本引入地方实体经济.

“专业化”则包括几个含义：既可以指集团下属的各平台公司都专门针对某一个投资领域开展建设,比如现行的产业投资平台、教育投资平台、城市基础设施投资平台等都可作为专门的建设平台,也可以按照业务板块划分,比如路桥、水务、房开等板块专门对应设立相应的平台（子公司）,还可以将城市不同的规划区域土地一级开发权利赋予若干对应的平台,使得各平台可以直接从土地一级开发中受益.需说明的是,专业平台中建立房地产开发平台将有利于发挥无收益的基础设施项目正向的外部效应.城建集团以公共基础设施建设为主,公共基础设施的完善将带来正的外部效应,带动周边土地和房产的升值,而对于直接受益于基础设施建设的房地产,其销售收入又可作为城建集团收入的重要来源,城建集团由此在无收益和有收益的项目中实现了项目自身收益的平衡,也实现了外部效应的内部化.

在“集团化＋专业化”的模式下,城建集团母公司既可以专门负责投融资,由各专业的平台主要负责项目建设,也可以由各专业的平台负责投融资和项目建设,而集团母公司则主要提供担保.城建集团母公司通过对各专业平台的股权投资,以及各专业平台的分工协作,由过去融资平台单纯承接银行、政府、信托等多方资金用于项目建设,过于突出融资职能,而平台“空壳化”的畸形发展,转变为以资本运作、资产运营为发展方向,整合城市的核心资源,以集团公司经营的理念经营城市资源,发挥投资的乘数效应支持经济发展,最大化的实现政府对城市发展的战略意图.

(二)“集团化＋专业化”模式在A市的应用

如前所述,“集团化”包括两种途径,A市城市建设投资发展有限责任公司（以下简称“A市城投”）采取的是第一种途径.A市城投成立于2003年,成立之初,公司总资产和注册资本不到3000万元,主要业务范围是A市基础设施建设.为了增强A市城投的实力,市政府向公司注入了上千亩优质的土地资源,还将国资委原持有的当地企业的部分股权转让给城投公司,为公司的发展奠定了良好的基础.

随着A市基础设施建设的需求增加,城投公司的业务不断扩大,业务范围除了路桥建设,还包括城市供水、污水处理、农贸市场建设等.为了适应业务的发展,A市城投调整了公司原来的单一架构,形成以A市城投作为母公司,下面以股权为纽带,按照业务板块划分,成立了若干专业化的子公司,具体负责路桥建设、供水、污水处理、农贸市场建设运营等业务.这样的架构以集团化经营的思路开展公司业务,能够加强公司整体的流建设,同时也发挥了“术业有专攻”的优势,有利于公司走上良性发展的轨道.

路桥类项目是A市城投业务板块的重要组成部分,路桥的完善可以促进其周边土地的升值,周边的房地产也会相应的从中受益,因此路桥类项目具有正的外部效应.A市城投也深知土地价值与路桥等配套基础设施的关系,于2009年成立了从事房地产业务的子公司,扩大了公司的业务板块.该房地产公司目前运作的某住宅小区项目周边的基础设施建设是由A市城投负责的,该住宅项目的销售收入充实了A市城投自身的流,使城投公司在无收益和有收益项目的搭配中满足了项目自身收益的平衡,实现了外部效应的内部化.

经过几年的发展,A市城投的实力不断得到壮大.截至2010年底,公司资产总额已超过50亿元,资产负债率不到50%,保持长期合作的银行共有6家.除了银行贷款,A市城投还积极尝试BT、企业债等多元化的方式对外融资.2010年,A市城投负责的A市某路网项目成功引入BT合作方,解决了项目建设资金,在BT的模式运作上取得了初步的成效.A市城投还积极向国家发改委申报数亿元资金的企业债,用于补充项目建设资金.实际上,A市在该省经济实力排名靠后,财政实力、城市建设的资金来源与一线城市相比差距明显,因此,相对而言,A市城投公司这几年的发展实属不易.尽管要实现完全市场化还有不少路要走,但A市城投通过近几年的努力已经初步摸索出了一套适合城投公司发展的模式（即“集团化+专业化”模式）.

最后,需要指出的是,除了设计一个良好的运行模式外,政府的支持对于融资平台的良性发展仍然十分重要.如为了支持基础设施建设,政府可以实施一定的税收减免、返还的政策,将与城建相关的税费（诸如建安营业税、报建费、房地产交易契税、房地产交易营业税等）返还给城建集团,予以一定的补贴；对于有条件的地方政府还可以推动其设立城市建设基金,基金指定用于诸如供热、供水、道路、桥梁等城市基础设施建设,可作为项目配套资本金或者启动资金；地方政府还可以通过财政部国债,将筹集到的资金作为资本金注入,以增强平台实力,保障项目还款来源.