国际监管视角下我国上市公司会计监管体系的构建

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摘 要 ：上市公司会计监管是协调其利益相关者利益,保护投资者积极性,促进我国证券市场健康可持续发展的关键,本文针对目前我国会计监管存在的问题,结合国外会计监管的理论与实践,探讨具有中国特色的上市公司会计监管体系.

关 键 词 ：上市公司 会计监管 监管体系

一、引言

美国公共管理学者斯帕罗指出：“监管的本质就是寻求个体利益和公共利益之间恰当的平衡,以风险管理为核心的监管模式是监管艺术的精髓”.会计监管是指为维护市场秩序,保护利益相关者特别是中小投资者合法权益,促进资本市场的健康与发展,实现资源优化配置的一种经济管理活动.会计监管的核心是确保会计信息披露具有相关性、可靠性、有用性.对于我国尚不发达的证券市场来说,迫切需要解决的问题是如何加强我国上市公司会计监管、建立完善具有中国特色的会计监管体系.

二、会计监管的中外模式比较及启示

(一)从会计监管环境上比较

美、英是竞争性市场经济环境,他们的资本市场已经过了几十年甚至上百年的检验,相对成熟完善,其资本市场的完全性、契约性、会计信息对称性方面要优于我国,美国在1988年-2002年期间一直奉行凯恩斯的新经济自由主义思想,把会计监管完全交给市场,实行证券监管机构的行业自律,不要求上市公司进行内控制度有效性披露和审计鉴证报告,由于缺乏会计监管,安然、世通公司利用内控制度的有效性和内控制度强制性信息披露的法律漏洞进行财务舞弊和财务,国际知名的五大会计师事务所之一安达信也参与其中,该案例催生了美国SOX法案,SOX法案404款特别强调了公司的CEO、CFO对公司提供的会计信息的真实性和有效性负责,要求上市公司对内控制度的有效性和内控制度审计鉴证进行强制性信息披露,会计监管由原来的行业自律向行业自律和政府监管相结合的模式转变.我国仍处在社会主义初级阶段,资本市场只有短短二十多年的发展历程,上市公司也多是公有企业进行股份改造而来,存在着不完全市场、不完全契约和会计信息不对称性,这些仅仅通过行业自律是难以实现监管目标的,因此我国的会计监管模式必须由政府监管和行业自律相结合,以实现我国的会计监管目标.

(二)从会计的监管目标上比较

美国的会计监管目标是为投资者提供决策有用的信息以保护投资者的利益.而我国目前的会计监管目标实际上是保护国有控股股东利益,实现国有资产保值增值,为国家增加税收,我国的上市公司大多是由国有企业股份制改造之后上市,上市门槛低,出于地方保护在上市审查上不严格,监管不到位,上市公司的质量较差,不少上市公司的上市行为变成了圈钱行为.琼民源、蓝田股份、银广夏在会计信息上更是登峰造极,严重影响了我国资本市场的健康可持续发展,损害了广大中小投资者的利益,因此我国的会计监管目标也应体现保护投资者的利益,才能重建投资者的信心,实现上市公司和资本市场的健康和可持续发展.

(三)从监管主体和主体特征上比较

美国从1976-2002年多以美国证券管理委员会（SEC）、美国注册会计师协会（AICPA）为会计监管主体,倡导自由竞争市场,具有行业自律特征的会计监管模式,由于1989年以后发生的184家美国联邦银行相继破产案,特别是安然和世通公司的财务案,促使美国政府监管角色的转变,成立了美国的公众公司会计监督委员会（PCAOB）加强政府监管,通过立法、制定内部控制规范、协调各监管主体,对监管者实施进一步监管,形成了政府监管与自律监管相结合的管控模式.我国在会计监管主体上开始是财政部、国家审计署代表政府实施会计监管,深市沪市证券市场建立后,证监会、银监会、保监会、人民银行、审计署、中注协作为会计监管主体对上市公司、证券市场、会计信息、会计人员实施会计监管,体现了政府主导和行业自律相结合的会计监管特征,出现了多头监管.

(四)从会计信息监管上比较

由于美国的上市公司股权相对分散,日常监管由经理人控制,安然、世通公司会计足以说明依靠市场调节会出现市场失灵,需要加强政府监管,为此美国出台了严厉的SOX法案,该法案主要是从监督公司管理层角度要求CEO、CFO对公司提供的会计信息的真实性、完整性、合法性、可靠性负责.我国上市公司多数是国有控股,投资者相对集中,一股独大,会计信息的披露和监管大多以控股股东的利益为核心,中小投资者的利益很难得到保护,因此加强会计信息的监管,保护投资者的利益,促进资本市场健康、可持续发展是我国会计监管的重点.

三、我国会计监管存在的问题

(一)会计监管的法律体系不完善,政府监管多头监管,协调成本高

一方面,会计监管法律法规体系尚不健全,涉及会计监管的法律如《会计法》、《公司法》、《证券法》等还存在不少漏洞和冲突,操作的实效性差,违法处罚重行政、轻刑事特别是民事处罚,缺乏上市公司投资者或投资者代表的集体诉讼制度,股东大会流于形式.另一方面,监管部门之间缺乏有效协调.对上市公司的会计监管,财政部门主管全国的会计工作,中注协负责会计行业监管,审计署主管全国的审计工作,证监会负责监管上市公司证券业务,人民银行、银监会、保监会各司其职,均参与会计监管工作,多头监管管理分散,部门职能交叉,监管标准不一,相互协调成本高,相互之间缺乏有效的监管信息沟通,加之部门利益作怪及有效的激励约束机制,监管的积极性主动性大打折扣,因此会计监管难以奏效.

(二)会计的违法违规成本低

财务舞弊、会计、监督缺位给政府、投资者、资本市场乃至企业本身造成难以弥补的损失和巨大的影响,尽管政府不断出台法律法规加大会计监管力度,但会计、财务舞弊时有发生,没有得到有效的遏制,这与会计监管不严有直接关系.在亚洲金融危机爆发时,美国的一些著名投行之所以操纵香港的资本市场是因为香港没有美国那样严格的会计监管和严厉的处罚措施.美国安然公司前首席执行官被指控19项罪名成立,获刑24年零4个月,其他涉案人员也相继获刑罚.世通公司前首席执行官也因财务,犯证券欺诈等9项指控成立,获25年.相比之下,据资料显示：2011年1月1日至8月31日间,我国A股上市公司被处罚了63家,大部分公司被“责令整改”,仅有9 家公司被公开处罚,且多数违规公司没有受到经济处罚,即使有,力度也不大. （三）社会监管缺乏独立性,行业自律性、诚信度较差

美国除安达信外还有四大国际知名的、规模大、竞争力强的会计师事务所,美国上市公司的审计业务被四大会计师事务所垄断,并且它们的咨询业务已远远超过了其审计业务,市场选择自主且大有空间.与此相比,我国目前从事上市公司证券业务的就有71家会计师事务所,从事非上市公司审计业务的会计师事务所有四千多家,大多规模小、实力弱,我国注册会计师行业属于财政部和行业协会监管指导,地方政府受地方利益保护的影响,往往对独立审计横加干涉,加上企业为了摆脱对其不利的监管频繁更换会计师事务所；而且目前注册会计师实际所承受的法律风险仍然较低,使得不少注册会计师、会计师事务所铤而走险,为企业财务大开方便之门.此外,为拓展市场获取更多利益,一些会计师事务所对同一上市公司既开展咨询业务又进行审计业务,往往受利益驱动会放弃监管原则.

(四)内部监管基础薄弱,缺乏有效的内部风险管理与控制

内部控制的缺陷和失效会导致财务的甚至公司的衰败.内部控制的监管是公司会计监管的核心和基础,是公司会计监管之本.从我国内部控制实践情况看,不少上市公司对内部控制制度的执行与完善缺乏足够的重视,风险管理流于形式,甚至是缺乏风险管理意识,造成公司破产.因此,建立科学规范的内部控制制度,加强内部会计监管,严格实施风险预警和管理机制,是实现企业可持续发展的关键环节.

(五)缺乏对监管者的监管和对监管后果的有效性惩治

无论是美国的SOX法案还是我国的《会计法》、《证券法》等法律规范主要侧重于对公司高管人员的监管,缺乏对政府监管人员的监管责任追究,我国的《证券法》对政府官员内幕交易的监管存在真空地带,少数证券监管官员伙同上市公司管理者涉嫌内幕交易.

四、建立具有中国特色的会计监管体系

应明确我国会计监管的目标是保护投资者利益、保证市场公平、有效和透明及降低系统风险,确保会计信息真实性、客观性、有用性是会计监管的关键,高质量的会计信息将有助于保护投资者利益,提高资本市场效率.

(一)选择适合我国国情的会计监管模式,建立科学有效的会计监管体系

国外上市公司会计监管模式受各国监管环境的影响,在经历了资本市场动荡、会计、监管失灵、不断强化会计监管的循环过程中逐步发展、完善.由于我国对上市公司会计监管从理论到实践还处于起步阶段,资本市场尚不成熟,市场主体的自我管理、协调能力较弱,单一的政府监管和完全的自律的社会监管都是不可取的,一个富有效率的会计监管模式应该是政府监管与自律监管的有机结合,在自律监管中强化政府的强制性,在政府监管中融入自律的优势,形成优势互补,政府监管的权威性、强制性和效率性能够在一定程度上保护投资者的利益,实现市场资源的优化配置.而自律监管具有不可替代性,它能够弥补政府监管成本过高、监管失灵的缺陷,在信息反馈和技术支持等方面对政府监管施以援助,同时政府监管对行业自律加以引导和支持,促进社会监管不断提升.因此,我国的会计监管模式应在吸取国外的监管经验教训的基础上,结合我国会计监管实际,建立以政府监管为主导、企业内部会计监管为核心、社会监管为必要补充的三位一体的会计监管体系.

(二)强化外部监管,形成监管合力

1.政府监管.首先,加强立法是政府监管之本.现有的会计监管法规对会计、财务舞弊缺乏严格立法,处罚量刑过轻,违规成本低,不足以震慑.因此,对现行会计监管的法律、法规进行修改和完善,从监管程序和监管结果上制定统一的法律标准,易于各监管主体操作,并具有实效性和效益性；建立和实践投资者集体诉讼制度或投资者代理人诉讼制度来保护投资者的利益,增加民事诉讼、严厉的民事赔偿条款,让违法违规者倾家荡产；重点加强对上市公司内部会计监管的立法和规范,特别是增加对上市公司内部控制制度有效性评价报告和会计信息强制披露以及企业内部风险监管及监管后果的奖惩等方面的会计监管法规,从监管源头上控制监管失效.其次,加强政府监管,理顺、协调会计监管的四大关系.（1）理顺监管主体之间的关系.我国政府会计监管存在多头监管、各监管主体之间职责界定模糊.为此,建议设立“上市公司会计监督委员会”来协调各监管主体的关系,该委员会要有较强的权威性、独立性和代表性,隶属国务院,赋予其合理的监管权责,以保护投资者利益和增进公众利益为出发点,协调各个监管主体,对监管主体之间职能进行有效分工和信息上、专业上的共享,通过评价、监督、协调评判其监管质量与效率,促使其横向协调、纵向监管形成监管合力,避免监管主体之间因角色冲突与目标冲突等所带来的监管不足或监管过度问题.（2）理顺监管者与被监管者的关系.在我国的证券市场上监管者与被监管者的角色常常被颠覆,诸多基金公司或券商的某些高管有中国证监会履职的背景,或是证监会的某些官员来自相关基金公司或券商,当监管者和被监管者的角色互换时,会计监管的实际效果可想而知.（3）理顺投资与融资的关系.我国的证券市场重筹资、轻回报,虽然在一定程度上为国企解困,但其上市圈钱置投资者利益不顾的“劣根性”一直没有改变.（4）理顺投资者利益保护与市场健康发展之间的关系.在境外成熟资本市场上,对投资者的利益的保护是市场监管的核心,我国的会计监管虽然出台了诸多的法规,多流于形式.因此,应建立投资者保护机制,完善会计信息披露制度,持续关注投资者权益保护的状况、不力原因并进行分析评估,增加投资者信心.

2.社会监管：（1）行业监管.注册会计师行业自律和审计的独立性、有效性是实现社会监管的重要保证.注册会计师协会通过制定行业自律规则,对会计执业人员进行道德教育与惩戒,对会计师事务所进行行业监管与信用评级,使其充分认识到质量和信誉是会计师事务所的生命线,在会计监管工作中,坚守职业道德、不断提高职业能力、强化风险管理,切实提高执业质量,坚持做到对企业内部控制审计的独立性、客观性、有效性,为会计监管发挥行业优势.（2）媒体监管.客观公正、及时准确的新闻监督能增加市场的透明度、降低内幕交易,利于帮助投资者进行投资抉择,进而促进资本市场健康发展.因此建议通过设立“公众舆论监督委员会”履行媒体监督职能,通过不同的渠道向社会如实地公开披露各市场主体的会计违法行为,以形成舆论压力,实现媒体监督与政府监督、社会监督的互动.

(三)完善内部控制监管,形成良好的监管基础

无论是美国COSO《内部控制概念框架》,美国证券交易委员会（SEC）的《财务报告内部控制概念公告》,还是我国颁布的《内部控制规范》及《评价指引》等法规,基本上都是围绕内部控制五要素进行内控治理.规范内部控制制度,是内部会计监督的基础和核心.首先,建立规范的内控制度.以内部牵制和稽核原则合理设置会计岗位、合理划分职责权限、不相容职务相互分离、不同机构和岗位之间权责分明,达到相互制约和相互监督的法律要求,实现最佳内控效果.其次,完善法人治理结构.依法建立法人制衡机制,以内部控制为基础,以会计信息监管为核心,强化内部会计监督、遏制财务、防范会计风险.

总之,有效的会计监管涉及诸多问题,包括有关法律的修订与完善；各监管主体分工与协调、职责界定与奖惩；会计信息的披露与监管；内部控制制度的规范与评价、公司治理结构的完善；注册会计师行业自律建设、会计执业人员诚信建设和道德、素质的提升等.建立运行良好的会计监管体系,任重而道远.