我国土地征收中公共利益的法律界定

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摘 要 土地征收制度是各国为了社会公共利益的需要而对私人的土地所有权予以公法上限制的一种基本土地法律制度.我国法律没有对公共利益进行明确的规定,因此实践中经常出现土地征收权滥用的情况,并且由此导致对土地征收权是否合法的争论.对我国土地征收中的公共利益进行科学的法律界定,能规范政府的土地征收行为,更好地实现各个利益集团之间利益平衡.

关 键 词 土地征收 公共利益 法律界定

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-151-02

一、土地征收中的公共利益解读

在我国,征收就是国家为了公共利益的需要,根据法律强制取得集体的土地所有权和公民不负缴纳义务的私有财产的所有权,并给予正当补偿的法律制度.从古到今,对土地的征收是最为典型的征收形式.任何经济形态的社会中土地权利都要受到国家某种程度的干预限制.

(一)土地征收中之公共利益概念之缘起

古希腊时期存在一种“整体国家观”,与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公共利益.公共利益被视为一个社会存在所必需的一元价值,是全体社会成员的共同目标.公共利益与社会的绝大多数人有关,与一个群体的生存和发展的基本价值有关.在这一意义上,公共利益往往被一种价值取向当成一个抽象的概念.以公共利益为本位或是以私人利益为本位,实际上并没有指明公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性.

在人类社会早期,所有权具有绝对的排他性.随着社会的发展,土地利用中的个人利益与公共利益之间的冲突日益增多,甚至出现了个人随意滥用其所有权而损害公共利益的现象,这时人们对所有权保护的绝对现象开始反思:个人利益与个人生活质量密切相关,而公共利益关注的是整个社会的稳定与发展,更重视全体成员的共同利益,当个人利益与公共利益发生冲突时,公共利益必须优先考虑.由于土地征收同土地所有权受法律保护的原则的冲突,容易引起土地征收权是否合宪以及是否滥用的争论.因此,公共利益是土地征收权合理行使的唯一标准和界限.

(二)土地征收中公共利益法律界定的必要性

第一,法的价值含义之一就是其评价准则,也就是在不同类价值或者同类的价值之间发生矛盾时进行价值判断的标准.对土地征收中公共利益的法律界定,是法律发挥对利益调整的基础.只有对公共利益进行法律界定了,才能够在土地征收中起到化解纠纷,定分止争的作用.第二,在法律没有给公共利益划定一个界线清晰的范围的情况下,国家机关在行使职权时可能就会产生通过公共利益把土地利益转换为自身集团利益,导致权力的滥用.第三,我国是一个人多地少的发展中的人口大国,大部分农村人口是要通过由农村向城镇的易地转移来进城,结果将直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加.政府拥有强大的征收权,土地征收中公共利益界定的欠缺,是造成很多土地不合理征收的重要原因.通过对公共利益的界定,可以制约土地征收的进行,从而促进土地资源的合理利用.

(三)对土地征收中公共利益进行法律界定的可行性

首先,因为公共利益具有自身的一些属性,包括相对客观性和社会共享性.不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是具有相对客观性的,尤其是那些外生于共同体的公共利益.其次,境外对公共利益的界定实践表明了对公共利益进行法律界定的可行性.最后,五十年代初期我国的宪法和法律就已经将土地征收限定在了公共利益的范围内.也就是说,我国以公共利益为目的进行土地征收已经有几十年的历史了,已经有了很多的经验积累.随着物权法等一系列新的法律的颁布也说明我国具备了建立世界先进水平法律制度的实力,我国对公共利益进行法律界定是可行的.尽管对土地征收中的公共利益进行法律界定有一定的难度,但是综合来看,我国对公共利益进行适当的法律界定,仍然具有可行性.

二、我国土地征收中公共利益法律界定存在的问题

(一)现行法律中公共利益含义的界定不明确

对土地征收中的公共利益,无论是《宪法》、《土地管理法》,还是《物权法》,都没有给出具体的界定.征收实践中,争议最大的问题是什么是公共利益.土地征收中公共利益的界定很模糊,这使得在行政机关在执行有关法律时,权力很大,这是造成我国很多土地征收权滥用的重要原因.我国作出进行土地征收要以公共利益为目的的规定之后,却一直对公共利益没有作出明确的规定,主要是因为计划经济与立法水平的限制.

明确公共利益范围,这是土地征收合法性的理论基础和核心.公共利益不确定,就难以确定土地征收的公正性与合理性.而我国相关法律缺乏公关利益范围的实质界定.实践证明,如果不以法律的形式规定如何确定公共利益,而任由一般行政机关自由裁量,不仅不能切实有效地保护公民的财产权利,而且极易造成权力腐败.

(二)公共利益的实现缺乏程序规制

土地征收目的的审查机制包括事前审查及事后审查.就事前审查来看,现行的建设用地审批程序中并没有征地目的合法性的内容,对土地征收合法性的审查并没有纳入征收审查的程序中,“公共利益”这一宪法规定的土地征收基本前提,却根本不在土地征收审查报批的范围之内.从事后审查来看,《土地管理法》中只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定.

(三)公共利益的界定主体不确定

我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿.”虽然宪法授予政府征收土地的权力,却没有明确由谁确定公共利益,有关土地征收的法律法规也没有对此作出明确的规定.这就会形成国家征收权在事实上不受限制的状况,造成了实际生活中土地征收的混乱.

在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,应当严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制.“公共利益”范围界定的不明及程序保障的缺乏,无法对行政机关严格依法实施土地征收形成约束,从而带来了一系列突出问题.

三、我国土地征收中公共利益的法律界定

(一)确立我国土地征收制度中公共利益的实体内容

1.明确公共利益的适用情形

世界上采用列举式限定公共利益的国家不在少数,例如日本、我国香港特别行政区,还有我国台湾地区、印度、波兰等国家.明确列举出土地征用的适用情形,具有很强的针对性和可操作性,对于脱离公益目的的违法征收能起到有力的监督作用.列举时绝对应防止“大而全”的做法.确实需要增加列举事项时,必须通过立法的程序方可修改原有规定.《物权法》第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产.”可见,没有对公共利益进行明确地规定.建议在《土地管理法》中作出专门的规定这有利于对征收权进行一定的限制,保护土地权利人的利益,同时也为实践中新的公共利益类型预留了发展空间,符合我国的国情.

2.明确土地征收中公共利益的立法界定主体

“公共利益”之争,核心并不在于“公共利益”的准确定义,而是在于如何定义――如何通过在国家机关与民众之间达成共识而确定“公共利益”,权力利益与权利利益之间的平衡是解决“公共利益”问题的“命门”.而点中此“命门”的武器,只能是为公众提供充分的参与机会,让他们的意见最终体现为一切社会主体所共同遵守的法律之中.对土地征收的公共利益范围的确定主要应由我国的立法机关在《土地管理法》完成,也就是全国人民代表大会在《土地管理法》中对土地征收中公共利益进行明确规定,并由全国人大常务委员会对其进行法律解释.行政机关在行使征收征用权时就有法可依,才能保证对行政机关依法行政产生法律上的约束力.

(二)我国土地征收中公共利益法律界定的程序规制

为防止行政机关滥用土地征收权,构成对他人利益的不适当干预和损害,必须在程序上对土地征收中公共利益的形成机制进行规制.

1.扩大因公共利益而征地的公告范围和方式

《国土资源部关于征用土地公告办法》第4条和第5条表明公告中并不明确包含对征地公共利益目的的说明,在告知的方式上也只是规定征用农民集体所有和乡(镇)农民集体所有土地征用土地方案应当分别在被征收土地所在地的村、组内和在乡(镇)人民政府所在地以书面形式公告,实践中也多采用张贴公告的方式进行,这就大大地缩小了可以获知征地用途的公众的范围.我国在土地征收中的信息公告上有许多可改进的地方,应该在完善有关公共利益的界定的同时,对有关的公共利益的信息进行公开,可以尝试将征地信息的告知时间前移至正式获得征地授权之前.同时,通过各种方式扩大公共利益目的征地的信息公布范围.

2.确立土地征收中公共利益界定的听证程序

听证程序不仅是古老的自然公正原则的要求,也是现代程序正当原则的核心内容.通过广泛征求公众和利益相关人的意见,最终判断土地征收决定是否符合公共利益是保证行政权力不被滥用的有效手段.《国土资源听证规定》第19条规定:“在征地报批之前拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的,应书面告知当事人有要求举行听证的权利.”第33条则规定:“听证会召开之后,主管部门应当根据听证笔录,作出行政许可决定.”而根据《征用土地公告办法》,市、县人民政府应当在收到征地方案批准文件之日起十个工作日内进行《征用土地公告》,然后土地行政主管部门根据批准的征用土地方案拟定《安置补偿方案公告》,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的,应当在征地补偿、安置方案公告之日起十个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出.市、县人民政府土地行政主管部门应当举行听证会,确需修改征地补偿、安置方案的,应当依照法律、法规和批准的征地方案进行修改.这样的规定,造成的后果就是在征地过程中可能对了同一次征地要召开两次听证会,势必造成公共资源的浪费.其实听证会在征地报批前举行一次即可,听证中就农民提出的意见对照相关政策作出调整后报有关部门审批,之后将被批准的征地方案及安置补偿方案分别公告,农民或其他权利人对已经批准的征地方案或安置补偿方案有异议的可申请向上级主管部门复议或到法院提起诉讼.

3.完善土地征收中公共利益界定的司法救济程序

对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定,现行《土地管理法》虽规定了救济机制,但由于对公共利益的界定不明确,导致集体土地所有人和土地承包经营权人在认为征地行为不符合公共利益目的诉讼时胜诉极少,严重损害了人民的合法利益.因此必须完善土地征收中公共利益界定的救济程序,通过司法救济程序上保障行政机关行使征收权不违反“公共利益”.法国和美国均可以对土地征用的目的进行司法审查,我国可以借鉴他国经验,赋予司法机关一定的权力,对土地征用目的之公共性进行审查.通过允许土地权利人寻求司法救济来制约政府的征收行为,真正的保障集体土地所有人和土地承包经营权人的权利.

不管是对土地征收中公共利益的实体还是对对程序的界定,最终的目的都是为了保证执法机关有法可依,保护农民最根本的利益.本文的一些不成熟看法,希望能够引起对相关问题的研究和讨论,进而为完善我国的土地征收制度,推进土地制度改革,保障国家的经济发展和社会秩序稳定提供有益参考.