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摘 要 本文以我国土地资源利用和管理的现状及问题为背景,在土地法律体系基本理论和我国现行土地法律体系的基础上,特别从环境资源保护的角度对我国的土地体系进行更进一步的分析探究.且归纳总结了建立我国土地法律体系应当明确基本指导思想,并就完善这一体系提出了建议.
关 键 词 土地现状 土地问题 土地法律体系 环境资源保护
作者简介：裴萌娜,西北政法大学经济法学院.
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-269-02
土地资源对人类是至关重要的.土地是人类赖以生存和发展的物质基础,是一切生产和一切存在的源泉,是不能出让的存在条件和再生产条件.
我国土地虽然在面积上占优势,但在土地资源的利用率上却占绝对劣势,加之日益严重的环境问题,可利用的土地资源日益减少.包括耕地等土地资源的减少,荒废,乱开发等,使我国的可持续发展战略受到阻挠,最终也会阻碍经济的发展. 根据我国土地利用变更调查结果,全国耕地12177.59万公顷（18.27亿亩）；园地1181.82万公顷（1.77亿亩）；林地23612.13万公顷（35.42亿亩）；牧草地26193.20万公顷（39.29亿亩）；其他农用地2554.10万公顷（3.83亿亩）；居民点及独立工矿用地2635.45万公顷（3.95亿亩）；交通运输用地239.52万公顷（0.36亿亩）；水利设施用地361.52万公顷（0.54亿亩）；其余为未利用地.与2005年相比,耕地面积减少0.25%,园地面积增加2.33%,林地面积增加0.16%,牧草地面积减少0.08%,居民点及独立工矿用地面积增加1.30%,交通运输用地面积增加3.76%,水利设施用地面积增加0.46%.
从以上数据是我国土地资源利用现状.从中可以看到,我国耕地面积总体在减少,非农用地在增加.
一、我国土地开发利用中存在的问题
(一)耕地数量急剧减少,土地资源浪费严重
在经济发展和工业化进程中,我国可利用的土地资源呈急剧下降趋势.在过去几年中,因建设项目等原因造成土地闲置浪费的数量之大,这在经济发达地区尤为突出.
(二)生态环境恶化,土地质量下降,土地生产力降低
由于在土地利用方面长期是重用轻养的掠夺式利用方式,导致土壤中大量元素缺失；人均耕地占有量不到世界平均的1/3,并且考虑到生态保护的要求和水资源的缺失,耕地后备资源的开发要受到严格限制.
(三)土地开发利用难度大且效率低
在我国土地资源中,耕地障碍因素多且分布不均匀,且多丘陵山地.在未利用土地中,沙漠,戈壁,石质山地数量多,面积大.
(四)土壤污染严重
国土资源部统计表明,目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染.环保部南京环科所研究员单艳红说,华南部分城市约有一半的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染；长三角有的城市连片的农田受多种重金属污染,致使10%的土壤基本丧失生产力,成为“毒土”.
总体来看,土地资源浪费和土壤污染是最主要的问题.
二、对我国土地法律体系的认识和完善的建议
土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统.我国的土地法律体系包括四层结构,即根本法律――宪法,基本法律――民法通则、物权法,专项法律――土地管理法、城市房地产管理法、农村土地承包法等.
(一)宪法
宪法是国家的根本大法,宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性,它构成我国土地法制的宪法基础.宪法主要规定国家、集体的土地所有权,以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地过程中的权利及义务.
(二)基本法律
《民法通则》在“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”部分对土地加以规定；第七十四条第二款规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理.已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的,可以属于乡（镇）农民集体所有.《物权法》第三编中第十一、十二、十三、十四章对土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权以及地役权都做出了具体的规定.
(三)几部重要的专项法律法规
《土地管理法》自1986年颁布,经过了多次修正.主要涉及第关于农村集体土地征收的土地补偿费和安置补助费的规定和关于农村实行“一户一宅”制度；1995年施行的《城市房地产管理法》对城市土地的开发、出让、转让、抵押等进行了规定；2002年实施的《农村土地承包经营法》充分保障了农民土地承包经营权,明确了土地承包的发包方是村集体组织或村民小组,承包方是集体组织内的家庭或组织以外的单位或个人.
(四)相关配套法规
我国陆续出台的土地相关配套法规有《中华人民共和国城市房地产管理法》、《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》等,各地先后制定了土地登记、规划、市场建设、执法监察等方面的地方性法规、规章百余部.
三、从环境保护法角度对我国土地资源的开发利用提出建议
所有的自然资源均为自然环境的组成部分,它们之间的相互依存、内在有机联系便使其构成统一的整体,首先,在存在形态上是相连的,森林、草原、矿藏、水都依附于土地之上或蕴藏于土地之下；其次它们之间的相互联系有着连锁性、结构性的变化效应,并形成各种资源的多种功能.自然资源的整体性,要求人们利用自然资源的活动不仅从个别资源的效益出发,还必须把自然资源作为一个整体来看待. 这种自然资源的整体性要求,必须要求有相对专业独立的法律研究体系,协调相关的法律,使立法、执行、守法和司法各个环节达成一致,实现整体自然资源系统的高效运作. 环境资源法作为一门新兴法律部门,其涵盖内容之变化亦源自社会环境与资源问题的不断增现和变化.我国环境资源法的体系主要包括环境资源基本法、污染及公害防治法、自然资源法、生态环境保护法和涉外环境资源法五大部分构成.这五大部分对土地均有涉及.对规范我国土地资源的合理开发利用,促进可持续发展具有重要作用.因此,环境资源保护法方面的相关法律法规在我国土地法律体系中占有重要地位.
四、《土地管理法》的相关规定
(一)土地资源的保护
新《土地管理法》的出台是我国土地资源立法的重大发展. 新《土地管理法》把“促进社会经济可持续发展”作为指导思想,符合我国市场经济发展的客观要求.有以下几点：
1.加强土地利用总体规划管理,切实保障有限的土地资源的开发利用和社会经济的协调发展.
2.实行土地用途管制制度,强化耕地保护措施,保障土地资源合理的开发利用.耕地保护是新《土地管理法》的重点.主要有：（1）国家实行占用耕地补偿制度.非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则.（2）国家实行基本农田保护制度.（3）禁止闲置、荒芜耕地,提高土地利用质量. （4）加强未用地管理,防止水土流失.
3.建立土地监督、检查制度,强化土地利用管理.目前我国已初步形成以《土地管理法》1988年12月和《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统,但是从总体上看,我国的土地法体系还很不健全.为了加强对土地关系的全面调整,促进土地的可持续开发利用和有效保护,必须根据我国国情和土地工作的需要,有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系.
(二)土地防治、土地污染
土壤污染指由于人类活动产生的有害、有毒物质进入土壤,积累到一定程度,超过土壤本身的自净能力,导致土壤性状和质量变化,构成对农作物和人体的影响和危害的现象.土壤污染主要来源于工业和城市的废水及固体废物、大气中污染物通过沉降和降水落到地面的沉降物、以及农药、化肥、牲畜的排泄物等.
中国土地污染尤其是耕地污染形势相当严峻：一是污染程度加剧.据不完全调查,目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩,污水灌溉污染耕地3250万亩,固体废弃物堆存占地和毁田200万亩,合计约占耕地总面积的1/10以上.二是污染危害巨大.据估算,全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨,造成的直接经济损失超过200亿元.土壤污染造成有害物质在农作物中积累,并通过食物链进入人体,引发各种疾病,最终危害人体健康.三是污染防治基础薄弱.因此,防治土地污染十分重要. 尽管我国土地污染问题已经引起了社会的广泛关注,但目前并没有关于土地污染的专项立法,关于土地污染防治的一些规定大多散落在各个部门法中.《农业法》该法第58条规定农民和农业生产经营组织应当保养耕地,合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料,采用先进技术,保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退.《土地管理法》该法第35条规定各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地.因此,应加快我国土地法律体系的不断完善.