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摘 要：目前检察机关督促起诉的具体程序问题在《民事诉讼法》中是找不到答案的,而在司法实践中检察机关所办理的督促起诉案件遇到的程序问题也是相当多的,因而对具体程序问题的探讨也不在少数,本文仅就督促起诉与相关法律程序的衔接问题进行探讨,力求为司法实践提供一些可借鉴的因素.
关 键 词 ：检察机关；督促起诉；公共利益；诉讼程序
中图分类号：D926文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2011）07-0000-01
检察机关督促相关的主管部门提起民事诉讼后,并不意味着所有的法律程序告以终结,后续可以有很多法律程序与之衔接,具体如下：
一、检察机关督促起诉与自行和解程序
检察机关督促主管部门起诉后,该主管部门如果积极与当事人进行协商沟通,促使其履行了义务,这样既节省了司法资源又可以使国家和公共利益得到救济,自然无可厚非.但是实践中值得注意的问题是,如果主管部门与当事人达成和解协议而该协议在一定程度上仍然损害国家和公共利益的,该如何处理.笔者认为,督促起诉的直接目的在于为国家或公共利益挽回损失,督促仅仅是手段,所以只要能够在法律允许的框架下实现目的,手段作为形式也就并不那么重要了.督促既然是手段,而监督是督促的应有之意,所以对于主管机关与当事人的和解行为要给予监督.可以从以下几个方面进行：第一,和解协议的合法性.对于不能和解的事项例如税款,检察机关要严格监督必要时发出检察建议书或者动用渎检部门的力量进行监督；第二,目的全部实现的现实性.如果目的不可能全部实现或者实现起来有相当大困难的,应该允许主管机关与当事人进行和解部分履行义务；第三,社会效果的最大化.检察机关办案不能机械地强调法律效果,还要根据构建和谐社会的要求考虑社会效果,如果和解后部分履行义务有助于产生示范效应、提高社会效果的,那么应当允许这样的和解.而对于不符合这些条件的,检察机关应当根据案件的实际进展发出检察建议.
二、检察机关督促起诉与民事诉讼程序
通常情况下,检察机关督促起诉后主管部门会提起民事诉讼,而在诉讼中检察机关的地位如何确定则是实践中应当认真把握的问题,但是目前实际中各地检察机关的做法并不太一致,这也就引发了学者的许多思考.第一,检察机关是否出庭.笔者认为,督促本身的目的不是看着主管机关“走过场”,而从监督职能看也会要求检察机关对主管机关的诉讼行为进行监督,因而出庭监督是必要的；第二,检察机关出庭时的程序性义务.检察机关出席法庭审理的,必须遵守民事诉讼法以及法庭审理的程序,因而明确身份地位是必要的,所以必须当庭宣读《督促起诉意见书》,使法官及双方当事人明确检察机关的诉讼地位；第三,在诉讼中是否具备实体性的权利与义务.有人认为如果主管机关的行为出现严重失误或者可能会使国家或公共利益遭受损失时,检察机关应当即使制止.这样的观点是不符合诉讼法基本原理的.因为,检察机关仅仅是一个监督者,对诉讼程序的合法性进行监督,其并非诉讼当事人,所以不享有当事人的诉讼权利与义务,即不能在诉讼中表达自己的意见.如果检察机关认为确需表达自己意见的,可以在庭审结束后以口头或书面的形式告知主管机关.
三、检察机关督促起诉与公益诉讼程序
公益诉讼在实践中时有发生,案件集中于环境损害或者弱势群体保护这两类.但是由于民事诉讼法规定起诉的主体须要有利害关系,这使得公民个人或者某些社团组织提起的公益诉讼由于主体的限制往往立足不稳,成功案例少之又少.与之形成鲜明对比的是检察机关作为诉讼主体提起的公益诉讼,由于其职能和地位的特殊性以及对法律把握的准确性,使得检察机关在提起民事诉讼后胜诉的比率较高.纵然如此,诉讼主体限制问题也是检察机关难以回避的问题,因而公益诉讼很难在更多检察机关中普及.而督促主管机关提起民事诉讼则可以在一定程度上缓和这种尴尬局面.但是如果主管机关未起诉的,检察机关仍然可以提起公益诉讼.笔者认为,检察机关提起公益诉讼应当遵守“穷尽救济”原则,即有其他主管部门可以解决或提起公益诉讼的,检察机关不应介入太多,毕竟公益诉讼仍然属于民事权利的争讼.所以,检察机关办理公益诉讼案件时,可以将督促起诉程序作为一个前置程序来对待.
四、检察机关督促起诉与支持起诉程序
《民事诉讼法》第十五条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉.”该条被认为是支持起诉制度的法律基础,但是法律并且没有对支持起诉的方式、内容等做进一步详细规定,一般认为支持起诉的方式分为物质支持、精神鼓励、法律帮助这三类,而法律帮助不仅仅限于咨询,还包括出席法庭审理.检察机关督促相关主管部门起诉后,还可以向其提供法律咨询,必要时可以采取支持起诉的方式来进行办理.检察机关督促起诉后再行支持起诉的,须要坚持“确有必要”原则,即主管部门独立完成民事诉讼确有困难时,检察机关可以介入诉讼程序帮助主管部门完成诉讼.但如果主管部门可以独立完成诉讼的,检察机关不得以监督诉讼为由启动支持起诉程序.这是因为,主管部门相对于对方当事人而言其专业性与优势性已经体现得很明显了,在这种情况下如果检察机关再行介入民事诉讼程序,必然会使诉讼力量失衡而引发诉讼不公.当然检察机关启动了支持起诉程序后,在诉讼中其并非一方当事人,因而不能享有当事人的权利.
五、检察机关督促起诉与渎检办案程序
检察机关督促起诉后如果被督促的主管部门仍然消极或者怠于履行职责的,则须要有一个保障性的程序来加以救济,否则督促起诉这一程序就会成为摆设.从实践中看,渎检侦察程序是最为适合的保障性程序.检察机关督促起诉后,主管部门怠于行使职权的,根据刑法的规定很有可能成立不作为的滥用职权罪,当然也可以成立第九章规定的其他犯罪.如果符合高检察院规定的立案条件,可以由民行检察部门将案件移交渎检部门,按照渎职犯罪来立案侦察.但是如果检察机关督促起诉后,主管部门怠于行使职权未达到犯罪标准的该如何处理则是长期困扰检察实践的一个问题.因为按照高检院的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》,滥用职权罪属于结果犯均有具体的标准,不以情节严重论处,这就意味着如果没有达到立案标准,是不能作为犯罪来处理的,此时渎检部门也只能无奈地撤销案件.笔者认为,在这种情况下,渎检部门可以向其上级主管单位发出检察建议,告知其法律后果的严重性,由上级主管单位对相关的责任人进行党纪或者政纪处罚.对于给国家或者公共利益造成的损失,检察机关可以与上级主管机关协商采取督促起诉转支持起诉的方式也可以以自行提起民事公益诉讼的方式来进行挽回.
总之,检察机关督促起诉与其他法律程序的衔接是一个比较繁杂的问题,本文仅仅是几个重点问题的缩影,若能引发实践同人的思考,笔者将荣幸之至.