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作者简介：金有为,男,（1988.4-）,黑龙江省克山县人,西北民族大学2011级环境资源法学在读研究生.
摘 要：国土规划是一项系统工程,关系到国家经济社会的发展战略.我国的国土规划因其地域广、人口多、情况复杂而较其他国家更为艰巨.我国虽然一直都有国土规划制度,但自实施以来,法律效力并不明显,没有发挥其应有的强制性和约束力,因此探析我国国土规划的法律效力,对于我国经济社会的可持续发展具有重要意义.
关 键 词 ：国土规划；法律效力；协调
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）07-0000-01
一、国土规划的相关理论问题
(一)国土规划的概念
所谓国土规划是从土地、水、矿产、气候、海洋、劳动力等资源的合理开发利用角度,确定经济布局,协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系,明确资源综合开发的方向、目标、重点和步骤,提出国土开发、利用、整治的战略重大措施和基本构想.是保护中国领土以内地上、地下、海洋或大陆架的自然、人力和经济资源而编制的最高一级的行政规划.
国土规划是对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署,也是对国土重大建设活动的综合空间布局.它在地域空间内要协调好资源、经济、人口和环境四者之间的关系,做好产业结构调整和布局、城镇体系的规划和重大基础设施网的配置,把国土建设和资源的开发利用和环境的整治保护密切结合起来,达到人和自然的和谐共生,保障社会经济的可持续发展.同时,国土规划也是国民经济和社会发展的重要组成部分,是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性计划,是编制中、长期发展计划的重要依据.
(二)国土规划的任务、目标
国土规划是一个地区比较长远、全面、综合的发展构想.其主要任务是,根据地区的发展条件,从其历史、现状和发展趋势出发,明确规划地区社会经济发展的主要问题,确定社会经济发展方向和目标,对地区国土资源的开发利用、整治和保护作出总体部署.其基本任务和目标是根据规划地区的优势和特点,从地域总体上协调国土资源开发利用和治理保护的关系,协调人口、资源、环境的关系,促进地域经济的综合发展.具体任务和目标是：确定本地区主要自然资源的开发规模、布局和步骤；确定人口、生产、城镇的合理布局,明确主要城镇的性质、规模及其相互关系；提出环境治理和保护的目标与对策.
二、导致我国国土规划法律效力不明确的原因
(一)立法原因
我国的国土规划没有全国性的立法,一般都是以指导意见一类的文件向下传达.但是在实际的操作中,国土总体规划并没有体现出其应有的权威性和严肃性,而是在各个地方具体实施时遭到任意篡改、违反规划的事件时有发生.综合起来,原因有以下两点：一是我国国土规划没有统一的立法.从目前的情况看,我国的国土规划缺乏一部统一的、起到统帅作用的全国性立法.有人认为,我国的国土规划之所以法律效力不如城市规划、经济社会发展规划,就是因为他们的背后都有强有力的国家立法作为其实施的保障,有了国家立法,规定了具体的适用条件、修改程序以及惩罚措施,其贯彻实施起来才会有保障,否则就成了“无源之水、无本之木”.二是我国的国土规划缺乏科学预见性.国土规划是一个长期的、宏观的指导意见.因此需要在其指定时具有长远的思路、战略的眼光,对未来一二十年的情况作出科学的预见.但目前我国经济社会高速增长,造成了我国国土规划规划赶不上变化的突出问题.
(二)传统观念、历史条件的制约
当前,地方国土规划的实施者法律观念淡漠、意识淡薄,因为短期行为,眼前利益甚至个人利益所驱使,肆意干预、修改国家制定的国土规划蓝图,使得国土规划的权威性、合理性大大降低.造成这一情况的主要原因有：一是在传统社会里,土地私有制的确立,使土地私有者对土地拥有相当大的控制权,肆意利用土地上的排他的权力.这一传统的观念具有极大的渗透力和影响力,是基层政府和个别领导干部不尊重国土规划的一个重要原因.二是各级国土规划监督部门监督力度不够,使得一些任意修改国土规划的违法者没有得到应有的查处和惩罚,国土规划违规行为中不查人只查事的情况仍然大量存在.
(三)公众参与度不高、监督度不够
为了提高国土规划的科学性和合理预见性,适度的公众参与是十分必要的.在西方国家里,公众参与机制十分盛行,无论是大到国家经济社会发展规划,小到关系居民切身利益的水电价格上涨的听证,都有公众参与原则的身影.而在我国目前的情况下,各级政府在进行行政决策时,往往闭门造车,不听取外部意见,自顾自的贯彻执行自己认为正确的原则,这在一定程度上既导致了公众有效资源的浪费,也导致了公众参与原则不能在我国广泛施行.
三、强化我国国土规划法律效力的对策
(一)完善立法
笔者认为,强化我国的国土规划的法律效力,必须改变我国现在国土规划的混乱现状,从根本上源头上杜绝国土规划混乱的现实状况.主要由以下三点建议： 第一,要尽快制定我国国土规划的国家级层面立法,由全国人大或常委会着手制定《国土规划管理法》,以国家最高立法机关制定的权威性来保证其能得到不折不扣地、顺利地贯彻实施.
第二,同时各地方人大也要在本区域内制定相应的地方性法规、或由本区域地方政府制定地方政府规章来确保《国土规划管理法》在其本区域内得到贯彻实施,使得和地方形成有机的配合,协调统一.
第三,建立和完善国土规划的监督和约束机制以及通过具有强制性法律效力的国家法律、法规来规范国土利用总体规划管理是国际上通行的作法,我国在这方面要与国际接轨,不断加强我国和世界各个国家和地区之间的交流和合作,不断汲取国外的先进经验来充实和指导我国的实践活动.
(二)确保国土规划的权威性和严肃性
针对地方政府和决策者法律意识淡薄的情况,提出以下几点建议：
首先,加强国土规划具有法律效力的理念的宣传,克服传统观念的影响.土地利用规划作为国家的中长期发展规划,有着深刻的社会背景,国土资源是有限的,为了制约对这一权利的滥用,平衡各方面的关系.必然要实施我国土地利用规划权威性的确认和宣传,明确我国国土规划的权威性和严肃性.
其次,理顺责任主体关系,健全惩罚机制.目前国土规划实施不利的一个主要原因就是,国土规划的各级实施者行为不当或违法,根据这一情况,要明确我国各级实施者的责任划分,国土规划实施不利,不能完全归咎于各级国土规划管理部门,各级地方政府也负有不可推卸的责任,在法律中要明确这一原则.
(三)确立我国国土规划的公众参与原则与监督力度
确立国土规划的公众参与原则,提高公众的参与意识.国土规划是全社会的经济社会规划,只有全社会的广泛参与,才能取得良好效果.包括各级国土管理部门的宣传机构在内的各有关部门还要重视通过报纸、广播、电视以及网络等传播媒介进行宣传教育,普及国土规划的重要性的相关知识,强化人们对国土规划重要性的认识,提高民众特别是有关国土规划管理部门的危机意识,同时加大公众对于违反国土规划行为的监督力度,做到切实还权利于民,在全社会的广泛监督下,切实做出尊重国土规划的实际行动,使国土规划发挥应有的作用.
本文受西北民族大学研究生科研创新项目资助,项目编号为：ycx13045