引导大学毕业生到中西部就业的

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摘 要 :引导大学毕业生到中西部就业是大学生就业难问题的根本途径,但已有的鼓励大学毕业生到落后地区就业的政策存在统一性与财政支持力度不强等缺陷.因此,在出台全国范围内相对统一的政策措施的基础上,政策扶持由“制度支持”转向“经济激励”,即集中必要的财力、物力对中西部地区予以支持,以增强其引“才”力度,是实现吸引大学毕业生到中西部地区就业目标的关键.

关 键 词 :大学毕业生,中西部地区,就业,经济激励

一、引言

自1978年恢复高考制度以来,高等教育为社会主义建设培养了大批高级专门人才,对我国经济建设、科技进步和社会发展起到了巨大的促进作用.但随着我国高等教育规模的迅猛扩张,高校毕业生就业难问题也成为继下岗职工再就业问题、农民工进城问题之后又一备受国家与社会各个层面关注的焦点问题.

尽管大学毕业生就业难的原因是多方面的,包括需求、供给以及供求匹配等原因,如工作岗位的增长缓慢,与大学毕业生的增加形成反差,大学毕业生就业的市场化和高校专业设置、培养模式非市场化之间存在矛盾,劳动力市场制度不完善,大学毕业生就业期望过高,就业服务体系不完善等等,但从长期来看,一个重要的解决之道还在于能否将他们吸引到中西部就业.因为,大学毕业生就业难是相对的,具有转型性和结构性的特点,即在某些大中城市,大学毕业生的供给量相对过剩,但在广大农村地区和中西部地区则是绝对不足(赖德胜,2001).有鉴于此,本文旨在通过梳理已有的鼓励大学毕业生到落后地区就业的政策,提出进一步引导大学毕业生到中西部就业的相关对策.

二、我国各级政府采取的相关政策及其评价

为了应对大学毕业生就业难所带来的严峻挑战,我国政府在鼓励大学毕业生到落后地区工作这一问题上进行了许多有益的探索.概括来说,主要包括:

第一,深化户籍制度和社会保障制度改革,解决大学毕业生到落后地区就业的后顾之忧.相关部门相继出台了一系列改革措施,包括:对原籍在中、东部地区而去西部工作的高校毕业生,实行来去自由的政策,户口和档案可转到工作地区,也可转回原籍,由工作单位或原籍所在地政府人事行政部门出具有关证明,协助其办理落户手续,省会及省会以下城市放开对吸收高校毕业生落户的限制.省会以上城市也要根据需要,积极放宽高校毕业生就业落户规定,简化有关手续.在社会保险方面,高校毕业生到基层灵活就业和自主创业的,按当地政策参加基本养老保险,各级社保经办机构应在申报登记、缴费等方面提供方便,及时为他们建立个人账户等等.

第二,实行制度化补偿,促进大学毕业生向欠发达地区的流动.2003年,由团、教育部、财政部、人事部发起了“大学生志愿服务西部”计划,提出了8项优惠政策:志愿者服务期间,财政给予每月不少于600元的生活补贴(含人身意外伤害、住院医疗保险),志愿者服务期间计算工龄,党团关系转至服务单位,按本人意愿,户口和档案可保留在学校2年,也可转回入学前户籍所在地,服务期满考核合格者报考研究生给予加分,在同等条件下优先录取,服务期满考核合格者报考党政机关公务员可适当加分,服务期满将对志愿者作出鉴定并存入本人档案,考核合格者将获得证书,作为志愿者服务经历和就业、创业的证明,西部地区服务单位除向志愿者提供住宿等必要生活条件外,在录用党政机关公务员时优先录用、招聘志愿者,服务期满考核合格者将被授予中国青年志愿服务奖章,表现特别优秀的将被推荐参加中国青年五四奖章、中国十大杰出青年、中国十大杰出青年志愿者、国际青少年消除贫困奖等评选.志愿者服务期间,可或专职担任所在乡镇团委副书记、学校及其他服务单位的管理职务,在奉献中施展青春才华.2006年9月,国家出台了《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》.规定从2006年起,对部属高校全日制普通高等学校的应届毕业生,如果自愿到西部地区和艰苦边远地区人民政府驻地以下地区(不含县级人民政府驻地)基层单位工作,服务期限达到3年以上(含3年)的学生,其在学校期间的国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息由财政代为偿还.2009年3月,财政部和教育部又印发了《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》.该办法将学费纳入代偿范围,并进一步明确了代偿金额.按照该办法,部属高校毕业生到中西部和艰苦边远地区基层单位就业、服务期在3年以上(含3年)的,其学费和助学贷款将由财政拨款,实行代偿.每人每年代偿金额的上限是6000元.为了缓解大学生就业压力,教育部与有关部门进一步扩大实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划.2009年,将招募约3万名高校毕业生到西部“两基”攻坚县县以下农村义务教育阶段学校任教.同时,要求各地教育行政部门在农村学校教师空岗空编时,优先录用特岗计划服务期满的毕业生.

地方各级政府以国家确定的政策体系为指导,结合自己的实际情况也采取了许多优惠措施来促进大学毕业生往落后地区流动.例如,陕西对到乡镇以下从医从教的高校毕业生取消见习期,可提前转正定级,并实行浮动工资制度,大学本科以上毕业生向上浮动两档职务工资,大学专科毕业生向上浮动一档职务工资,对到西安市以外的煤矿、地质等事业单位一线就业的,可采取特殊考试方式招聘,对到煤矿、地质等企业就业的,由企业支付3万―5万元安家费,允许列入企业费用,在税前扣除,并免征个人所得税,对优秀专科生、本科以上毕业生提供先落户,后找工作等优惠政策.重庆也推出了以改革户籍管理和放宽出入境证照办理为重点的政策,博士、硕士和双学士学位的人员,到重庆工作可随时落户.青海实行鼓励企业接受大学毕业生的税收优惠政策,对新办的服务型企业当年安置高校毕业生达到职工总数30%以上,并与其签订3年以上劳动期限合同的,3年内免征营业税及附征的城市维护建设税、教育费附加.对新办的商贸企业当年安置高校毕业生达到职工总数30%以上,并与其签订3年以上的劳动期限合同的,3年内免征营业税及附征的城市维护建设税、教育费附加.以上企业新增加的岗位,当年安置高校毕业生达到职工总数30%以上,3年内对年度应缴纳的企业所得税减征30%.

然而,尽管和地方各级政府采取了诸多鼓励政策,但往中西部就业的大学毕业生仍然显得不足.据统计,东部省市吸纳了全国50%以上的高校毕业生,而西部不足20%.这其中一个重要的原因在于,我国国家层面的政策具有两个特征,一是以指导性为主,过多强调从地方实际情况出发,因而所出台的相关政策以地方特色为主,至今在全国范围内缺乏一套相对统一、明确、完善、操作性强的政策体系,二是财政支持力度不强,主要关注于人口流动的制度激励.这至少导致两方面的问题:其一,在将大学生就业问题作为地方政府绩效考核目标的背景下,以地方特色为主的政策不可避免地向本地区的大学毕业生倾斜,而且东部地区政府的物质激励力度明显强于中西部,这必然会阻碍大学毕业生在地区间的合理流动,不利于将大学生就业问题纳入整个国家就业工作体系,而“全国大学生就业一盘棋”是解决该问题的关键.其二,地方政府尤其是经济落后地区的政府受制于有限的财力,在优惠政策的执行力度上不可避免地大打折扣,其结果是,落后地区仍然难以吸引到较多的大学毕业生.

三、进一步引导大学毕业生到中西部就业的对策

从国际经验来看,许多国家引导大学毕业生到欠发达地区就业的相关政策主要采用财政激励政策,而且是由政府统一实施的.加拿大政府提供比一般地区高得多的工资,以鼓励大学毕业生到生活条件艰苦、但急需人才的欠发达地区工作.美国政府为鼓励大学生到特定地区工作或从事特定行业工作,采取了许多激励措施,其中最常见的做法是减免学生的贷款,即按规定到特定地区工作或从事特定行业工作的大学生可以享受到不同程度的贷款免除.例如,就FFEL/直接贷款而言,除了借款者完全和永久性残疾或死亡等原因之外,对于连续5年在指定的小学或中学作为全职教师从事低收入家庭学生的教学服务工作的大学生,可以享受贷款免除的政策,最高免除额可达完成5年教学工作后未偿总额中的5000美元.所有这些财政支持全部来自于财政.

鉴于此,考虑到我国已有的鼓励大学毕业生到落后地区就业的政策的前述局限性,我们认为在引导大学毕业生到中西部地区就业这一问题上,我国政府有必要在出台一系列全国范围内相对统一、明确、完善、操作性强的政策措施的基础上,政策扶持由“制度支持”转向“经济激励”,集中必要的财力、物力对中西部地区予以政策扶持,以增强其引“才”力度.具体来说,主要包括以下方面:

1.通过设立专项基金等形式,加大对到中西部自主创业的大学毕业生的扶持力度.由于基础设施落后、市场化进程相对缓慢等原因,即使东部地区与中西部地区自主创业优惠政策相对一致,大学生仍会倾向于选择东部地区.因此,政府应设立各种形式的专项基金,以激励大学生流向中西部地区自主创业.比如,可设立“大学生中西部地区自主创业”基金,对到中西部地区自主创业的大学生在一定时期内予以资金支持,以解除“资金瓶颈”约束.

2.集中必要财力,帮助中西部地区政府鼓励各类企事业单位特别是中小企业和民营企业接受大学毕业生实习和就业.当前大学生就业难的重要原因之一是缺乏实践经验,造成这一问题的原因是多方面的,如高校课程设置、教学方式欠合理、科学等,但有一个不容忽视的重要原因是:许多高校由学生自己联系实习单位,加之实习补助很少,企业出于成本考虑等原因不愿提供实习岗位和实习工资,致使大学生难以真正感受工作.因此,政府一方面可替接受实习大学生的企业提供部分见习津贴,以鼓励它们接受大学毕业生实习,提高大学毕业生的实践经验,另一方面可通过税收减免等优惠政策鼓励它们接受大学毕业生就业.许多东部省份如上海、福建、辽宁等凭借其相对占优的财力,实施了“职业见习计划”,由政府提供实习补助.中西部地区政府由于其财力有限,只能以税收减免为主,而这反过来又会削弱其财力.因此,政府有必要对中西部地区政府提供财力支持,帮助它们鼓励中西部地区各类企事业单位特别是中小企业和民营企业接受大学毕业生实习和就业.

3.以加大“大学生志愿服务西部”计划实施力度为契机,进一步增强对大学毕业生到中西部地区就业的激励力度.实践证明,“大学生志愿服务西部”计划是一个动员人才为西部服务的有效途径.其一,一大批高校毕业生深入西部地区开展各种服务,传播现代文明和科学知识,将直接推动西部地区各项事业的发展.其二,有助于吸引更多的青年人才和社会资源支援西部的发展,形成东西互动、城乡互动.其三,该计划促进了大学生对所从事工作的感受,增强了他们的社会责任感和实际工作经验,为他们的就业、创业提供了多种选择,从而拓展了他们的就业渠道.因此,该项计划不应只作为针对当前大学毕业生就业形势比较严峻的权宜之计和应急之举,而要作为长期坚持和不断完善的战略决策.同时,我们要在总结实施“大学生志愿服务西部”计划经验的基础上,对其管理体制、运作机制、后期管理与服务及配套政策等方面,进行深入、系统的研究和探索,以逐步加大其实施力度,并为引导大学毕业生到中部地区就业提供借鉴经验,从而实现吸引更多的大学毕业生到中西部地区就业的目标.